作 者：
林光
作者簡介：
林光，福建省寧德市公安局蕉城分局辦公室主任，福建省公安廳辦公室特約研究員，廈門大學(xué)2004級在職法律碩士研究生。(寧德 352100)
原文出處：
中國人民公安大學(xué)學(xué)報：社科版
內(nèi)容提要：
我國寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策主張的重點在“寬”，公安機(jī)關(guān)應(yīng)從執(zhí)法理念更新、實體運用、程序解讀等三個途徑實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策：理念更新方面，應(yīng)盡快明確寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的法律地位，制定具體適用細(xì)則，提高民警政策法律水平，構(gòu)建公、檢、法、司統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；程序運用方面：建立如實立案的長效機(jī)制，構(gòu)建、推廣刑事和解工作機(jī)制，規(guī)范刑事強(qiáng)制措施的適度運用機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)的功能；實體化運用方面：對無被害人違法犯罪案件進(jìn)行“寬大處理”，建立對輕微刑事案件的快速辦理機(jī)制，規(guī)范勞動教養(yǎng)制度的運用。
期刊代號：D414
分類名稱：刑事法學(xué)
復(fù)印期號：2008 年 04 期
關(guān) 鍵 詞：
【中圖分類號】D924.04 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1672-2140(2007)06-0132-08
“寬嚴(yán)相濟(jì)”自2005年被正式提出并全面提倡以來，在檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的運用和體現(xiàn)已有諸多文章和文件的充分論述，尤其在刑事立法政策中體現(xiàn)的死刑政策問題已被理論界探討議論至枯竭并正在付諸實踐。公安機(jī)關(guān)作為我國刑事司法體系的重要組成部門，如何在自己的職責(zé)范圍內(nèi)順利實施“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事司法政策，是繼端正執(zhí)法思想以來，公安轉(zhuǎn)型過程中所面臨的又一次歷史性考驗。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀和開明的態(tài)度對待寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，使其體現(xiàn)和諧社會的內(nèi)涵和要求。
一、對寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的科學(xué)界定
(一)對我國刑事政策的歷史考察
縱觀我國刑法歷史，我們走了一條曲折的路，具體分為四個階段：
一是新中國成立以前我國刑法本位的泛犯罪化思想?？v觀我國封建社會的刑事立法特點，我國刑法的歷史實際上是一部犯罪化的歷史，主要表現(xiàn)在法家的“嚴(yán)峻刑法”與儒家的“德主刑輔”之間的矛盾。在這種立法與社會的泛道德主義現(xiàn)實之下，一種行為是否犯罪，根據(jù)的是行為的倫理是否悖反而非權(quán)益是否被侵害，個人利益因個人責(zé)任的過多強(qiáng)調(diào)而無法得到彰顯，國家本位、社會本位無處不在，體現(xiàn)在刑法調(diào)控方面，就是泛犯罪化：只要行為對社會秩序造成侵害，不管其是否侵害了某種特定的具體個人權(quán)益，都將其犯罪化，根據(jù)是保護(hù)社會。
二是建國后偏向輕刑化的“懲辦與寬大相結(jié)合”的刑事政策(1949～1982年)。新中國建立初期到1982年，我國長期奉行“懲辦與寬大相結(jié)合”的刑事政策，正式將其確定為我國基本刑事政策的表述在1956年中國共產(chǎn)黨第八次代表大會的政治報告中[1]。在制定1979年《刑法》中，該政策變成刑事立法政策，其核心內(nèi)容是：首惡必辦，脅從不問；坦白從寬，抗拒從嚴(yán)；立功減刑，立大功受獎。1979年刑法文本僅規(guī)定了140個左右的罪名，與1997年刑法相比，屬于輕刑化，這點從該政策對孤立、打擊少數(shù)，爭取改造多數(shù)所發(fā)揮的作用中可見一斑。所謂輕刑化是指以相對較輕的刑罰對付和應(yīng)付犯罪，以及倡導(dǎo)以盡可能輕的刑罰來懲罰和控制犯罪的刑事政策，具體表現(xiàn)為刑罰總量的降低，輕刑、緩刑、假釋的廣泛適用[2]。實踐證明，寬松的刑事政策已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅猛發(fā)展的初期對社會治安形勢的要求，1983年惡性刑事案件的大幅度上揚就是對“懲辦與寬大相結(jié)合”這種基本刑事政策沒有得到很好貫徹與落實的一個明證。
三是20年“嚴(yán)打”刑事政策所體現(xiàn)的“重刑化”思想(1983～2002年)。所謂“嚴(yán)打”是依法從重從快打擊嚴(yán)重危害社會治安的刑事犯罪分子。自1983年以來，我國先后開展了三次全局性的“嚴(yán)打”斗爭。從我國的司法實踐看，“嚴(yán)打”政策是因為社會治安惡化而產(chǎn)生，首先體現(xiàn)的是一種“重典治亂”的思想，社會轉(zhuǎn)型所帶來的嚴(yán)重治安壓力是我國再三使用“嚴(yán)打”這種解決非常犯罪問題的非常斗爭手段的主要因素。以1997年《刑法》的修訂出臺為標(biāo)志，我國走的是與輕刑化的世界潮流相悖的一條道路——重刑化。學(xué)者們秉持不同的理念與思想對“嚴(yán)打”進(jìn)行多視角的研究與探討，一般認(rèn)為，“嚴(yán)打”有其合理、合法的依據(jù)及基礎(chǔ)，但同時存在明顯的局限性與偏頗之處。它既是有效用的，但又非萬能的。
四是近年來提倡的兩極化刑事政策與寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的出臺。我國在經(jīng)歷了從“懲辦與寬大相結(jié)合”的刑事政策到“嚴(yán)打”的刑事政策的調(diào)整后，立足當(dāng)前嚴(yán)打效果日趨縮水、犯罪不降反升的實際，在對當(dāng)前犯罪形勢進(jìn)行科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，提出“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策。這是長期以來我國在預(yù)防、控制、打擊刑事犯罪過程中得出的重要結(jié)論，是我們正視社會穩(wěn)定和犯罪增長關(guān)系后，一種科學(xué)理性的回歸，也是刑事司法領(lǐng)域?qū)h中央提出的構(gòu)建和諧社會重要決定的政治上的回應(yīng)。從我國目前的犯罪態(tài)勢和司法狀況來看，一方面，犯罪總量持續(xù)上升，重大犯罪尤其是黑社會性質(zhì)犯罪、惡勢力犯罪、毒品犯罪、暴力犯罪突出；另一方面，司法資源的投入量與需求量的矛盾沒有解決，司法機(jī)構(gòu)和人員超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，刑事積案增多，輕微化犯罪正在大量發(fā)生，造成刑事立案總數(shù)居高不下，新型的社會越軌行為不斷涌現(xiàn)，重新犯罪率持續(xù)攀升。一味強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)打”，將使刑事司法資源的供需矛盾加劇。因此，以“懲辦與寬大相結(jié)合”的指導(dǎo)思想作前提，以20年的“嚴(yán)打”實踐及理論作基礎(chǔ)，在刑事政策的選擇上，堅持“嚴(yán)”與“寬”雙軌并行、刑罰的“輕”與“重”雙管齊下、犯罪網(wǎng)的“疏”與“密”錯落有致的刑事政策，同時側(cè)重于“寬”，有利于合理配置司法資源，有利于在對重大犯罪持久高壓的同時，使輕微犯罪得到更好的矯治，標(biāo)志著我國刑事政策步入新的歷史階段。
(二)對寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的科學(xué)界定
從以上歷史考察中可以發(fā)現(xiàn)，我國對刑事政策及刑法發(fā)展方向存在輕刑化、重刑化與兩極化的三種觀點。北京大學(xué)的陳興良教授認(rèn)為，無論是輕刑化還是重刑化都不能排除部分重刑或輕刑的存在，都是對刑罰發(fā)展總趨勢的一種動態(tài)分析。筆者贊同這一觀點：輕刑化總趨勢下的兩極化即現(xiàn)階段的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策是我國當(dāng)前的必然抉擇。雖說寬嚴(yán)相濟(jì)思想在我國歷史悠久、源遠(yuǎn)流長，但對其具體內(nèi)容卻很少有具體的闡述。我國許多學(xué)者普遍認(rèn)為“該嚴(yán)則嚴(yán)，當(dāng)寬則寬；嚴(yán)中有寬，寬中有嚴(yán)，寬嚴(yán)有度，寬嚴(yán)審時”，試圖在“寬與嚴(yán)”之間找到一個最佳契合點，以指導(dǎo)刑事立法與司法實踐。但筆者認(rèn)為，這種界定無法突出重點，不足以清晰表達(dá)當(dāng)前我國的基本刑事政策立場。如此泛泛而談，不僅不利于在立法與司法實踐中切實做到寬嚴(yán)相濟(jì)，反而會使立法及司法機(jī)關(guān)陷入迷茫。為厘清上述問題，必須明晰以下三個關(guān)系：
1.明晰“寬嚴(yán)相濟(jì)”的“寬”與非犯罪化思潮的關(guān)系。
非犯罪化思潮是在刑法謙抑主義和經(jīng)濟(jì)理性主義的刑事政策思維主導(dǎo)下，將本來作為犯罪處理的行為，不作為犯罪處理，充分體現(xiàn)了刑法的輕緩化，因而是非刑罰化、非監(jiān)禁化等一系列思想的前提與基礎(chǔ)，更是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策中“寬”的重要內(nèi)容與依據(jù)。究其確切含義，非犯罪化思潮與寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策中“寬”是一致的，均可以表述為“輕緩”。刑罰的輕緩又可分為兩種情形：一是該輕而輕；二是該重而輕。前者是罪刑均衡原則的應(yīng)有之義，屬法定之輕；后者體現(xiàn)對于犯罪人的感化，有利于犯罪分子的悔過自新，屬酌定之輕。通過分析可知，非犯罪化思潮所強(qiáng)調(diào)的刑法輕緩化是寬嚴(yán)相濟(jì)之“寬”的重要內(nèi)容，且二者的實現(xiàn)均以司法途徑為主。
2.明晰“寬嚴(yán)相濟(jì)”的“嚴(yán)”與“嚴(yán)打”的關(guān)系。
盡管理論界對于“嚴(yán)打”政策的批評之聲多于贊譽(yù)，但20年的“嚴(yán)打”畢竟在從重從快打擊犯罪方面為我們積累了豐富的經(jīng)驗，也為“寬嚴(yán)相濟(jì)”的“嚴(yán)”的內(nèi)涵及外延展開提供了廣闊的空間?；谶^去20年來重視“嚴(yán)打”而輕視甚至忽視“社會治安綜合治理”立法司法的實踐，寬嚴(yán)相濟(jì)既不是對“嚴(yán)打”的簡單取代，也不是對“嚴(yán)打”的全盤否定，而是既將“嚴(yán)打”納入寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策的框架中確立其地位，又將其與寬嚴(yán)相濟(jì)的“嚴(yán)”相區(qū)別。寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策下的“嚴(yán)”必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以在有限時間和范圍集中資源打擊某些嚴(yán)重犯罪為基本內(nèi)容，不僅僅是固守程序上的“從快”與實體上的“從重”。總之，寬嚴(yán)相濟(jì)的“嚴(yán)”來源于“嚴(yán)打”實踐與理論，但又要求我們要打破從重從快的慣性思維，真正做到區(qū)別對待，以嚴(yán)濟(jì)寬。
3.明晰“寬嚴(yán)相濟(jì)”的“濟(jì)”與“懲辦與寬大相結(jié)合”的關(guān)系。
對于“寬嚴(yán)相濟(jì)”而言，最為重要的還在于“濟(jì)”。如何正確把握寬嚴(yán)的度以及如何使寬嚴(yán)形成互補(bǔ)，從而發(fā)揮刑罰最佳的預(yù)防犯罪的效果，的確是一門刑罰的藝術(shù)。國內(nèi)許多學(xué)者在對“寬嚴(yán)相濟(jì)”與“懲辦與寬大相結(jié)合”進(jìn)行比較時，一般從時代背景、政策定位、表達(dá)方式及側(cè)重基點不同等方面展開，并得出“寬嚴(yán)相濟(jì)”是對“懲辦與寬大相結(jié)合”刑事政策的繼承與發(fā)展的普遍結(jié)論。筆者認(rèn)為，只要認(rèn)定“寬嚴(yán)相濟(jì)”脫胎于“懲辦與寬大相結(jié)合”的指導(dǎo)思想，產(chǎn)生于對“嚴(yán)打”實踐的理性反思，就可把握其本質(zhì)。所謂“濟(jì)”指救濟(jì)、協(xié)調(diào)與結(jié)合之間[3]13。因此，對于嚴(yán)重刑事犯罪，強(qiáng)調(diào)一個“嚴(yán)”字；對于一般刑事犯罪，注重一個“寬”字；而寬嚴(yán)的裁量與把握則要根據(jù)犯罪形勢及具體條件情節(jié)，強(qiáng)調(diào)一個“濟(jì)”字。我國刑事司法總體上由嚴(yán)趨寬，只要我們進(jìn)一步明晰“寬嚴(yán)相濟(jì)”的“濟(jì)”與“懲辦與寬大相結(jié)合”的關(guān)系，更加注重以非犯罪化等一系列刑罰輕緩化思想為表征的“寬”的運用，一定能維護(hù)好社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧。
綜上可見，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策既不是對“嚴(yán)打”方針的否定，也不是對“懲辦與寬大相結(jié)合”刑事政策名詞的簡單置換，而是世界各國刑法變化發(fā)展總趨勢的兩極化刑事政策在我國的具體運用和體現(xiàn)。
二、公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的主要障礙
公安機(jī)關(guān)既是刑事法律和刑事強(qiáng)制措施的執(zhí)行主體，也是刑事司法活動中涉及刑事偵查、起訴、審判等環(huán)節(jié)的具體實施者，更是制定與社會治安和刑事犯罪有關(guān)的刑事社會政策的重要參與者。在公安機(jī)關(guān)這一環(huán)節(jié)，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策對于懲治犯罪、保障人權(quán)、維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定，促落實的公正高效，具有重大的現(xiàn)實意義。目前，實施寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策不但已經(jīng)成為理論界、司法界的共識，更是引起了包括中央在內(nèi)的社會各界的高度重視，最高人民法院、最高人民檢察院相繼出臺了一系列貫徹落實該政策的文件與規(guī)定，但作為人民民主專政的重要工具和武裝性質(zhì)的國家治安行政力量與刑事司法力量，公安機(jī)關(guān)能否準(zhǔn)確把握和正確適用寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，無疑是對其執(zhí)法能力的一種考驗。由于寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策原則性強(qiáng)，在執(zhí)法實踐中缺少操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，加上民警執(zhí)法水平有限，公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)僅注重于刑事政策策略，忽略了犯罪形態(tài)中的前期控制和懲處后的救濟(jì)，其最先進(jìn)入刑事犯罪查處的前期作用無所體現(xiàn)，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的落實效果大打折扣。公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策不可避免地遇到一些障礙，主要表現(xiàn)在三個方面：
(一)寬不合理
公安機(jī)關(guān)重“從重從快”，輕“寬嚴(yán)相濟(jì)”，習(xí)慣性使用“嚴(yán)打”的手段，忽視了區(qū)別對待，“寬嚴(yán)并重，以寬為主”的總體策略思想和輕緩刑事政策的指導(dǎo)方針得不到實實在在的運用。具體表現(xiàn)在：
1.刑事拘留和逮捕等羈押性強(qiáng)制措施的擴(kuò)大化使用與取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等非羈押性強(qiáng)制措施的限制性運用形成鮮明的反差。
《刑事訴訟法》及有關(guān)司法解釋和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》要求能夠適用“取保候?qū)?rdquo;、“監(jiān)視居住”等非羈押性措施就能使刑事訴訟順利進(jìn)行的，就不宜對犯罪嫌疑人適用“刑事拘留”、“逮捕”等羈押性措施?？涩F(xiàn)實狀況是：對于某項違法犯罪的行為，公安局和檢察院總習(xí)慣于先抓人后研究罪名，即使結(jié)果上構(gòu)不成罪，也會基于面子或者害怕國家賠償而勉強(qiáng)定罪，之后運用取保候?qū)彽却胧┦惯@些輕微案件或無法追訴成功的案件得到一種“緩沖性處置”[4]，這無疑給公民的基本權(quán)利造成嚴(yán)重的危害和威脅。2005年9月15日，36歲的北京婦女張某在家中通過互聯(lián)網(wǎng)組織多人裸體聊天。北京警方當(dāng)場將張某逮捕。但圍繞如何對張某定罪的問題，有關(guān)方面展開了爭論，有人主張以“淫穢表演罪”論處，也有人主張“傳播淫穢物品罪”，還有人則主張“聚眾淫亂罪”。公訴機(jī)關(guān)采納第三種意見向法院起訴，但后來發(fā)現(xiàn)這樣的起訴仍然很牽強(qiáng)，因為“聚眾淫亂”應(yīng)以身體的接觸為要件。最終，檢察院決定撤訴。北京警方和檢察機(jī)關(guān)在裸聊案中所表現(xiàn)出來的刑事司法心態(tài)和行為模式，實際上也是當(dāng)前我國很多地方的通病。在處理犯罪問題上，公安機(jī)關(guān)仍然保留著那種打擊一切的思維模式，在準(zhǔn)確確定行為人所涉嫌罪名之前，將刑事拘留等羈押性刑事強(qiáng)制措施擴(kuò)大化使用，在結(jié)果上又將取保候?qū)彽确橇b押性強(qiáng)制措施的運用范圍限制得過窄。
2.對賭博、賣淫等無被害人犯罪案件嚴(yán)厲打擊有余，理性的運用社會管理手段綜合治理不足。
在公安執(zhí)法實踐中，對查處賭博與嫖娼違法行為所采取的應(yīng)然刑事政策是“全面禁賭”與“全面禁娼”，可繁重的公安保衛(wèi)任務(wù)與有限的警力之間的突出矛盾注定了在實際的執(zhí)行層面上，公安機(jī)關(guān)只能力所能及地、被動地根據(jù)一些線索來查處黃賭現(xiàn)象。自2004年全國公安機(jī)關(guān)陸續(xù)全面開展禁賭專項斗爭以來，福建省寧德市因賭博行為被治安處罰的僅829起1400人，①如此低的查處比例表明賭博行為在事實上被非犯罪化。一些路邊的小規(guī)模黃賭行為基于對社會治安形象的維護(hù)被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)及時予以取締，但在一些豪華賓館、酒店、會所的黃賭行為卻屢禁不絕，在客觀上形成了執(zhí)法不公平、不正義的局面。正如北京大學(xué)梁根林教授所指出的，將賣淫行為完全犯罪化或者非法化的政策是典型的鴕鳥政策，這一政策表面上維持了公共政策的道德純潔性，但實際上無視商業(yè)性交易市場存在的必然性，除了徒勞無功，還產(chǎn)生嚴(yán)重的政策后果[5]。
3.對于因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的輕微刑事案件的處理沒有體現(xiàn)寬大政策。
輕微刑事案件是指行為已構(gòu)成犯罪但社會危害性較小，行為人的主觀惡性不大或其智力、身體有缺陷或其行為可能判處3年以下有期徒刑刑罰的刑事案件[3]295。對于公安機(jī)關(guān)而言，主要是處理好群體性事件、因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的輕傷害案件和未成年人犯罪案件。實踐中，有些民警為了減少麻煩，對屬于被害人提出的輕微刑事案件，很少在促使雙方當(dāng)事人在民事賠償和精神撫慰方面做和解工作，及時化解矛盾，而是熱衷于通過訴訟途徑，將犯罪嫌疑人移送至檢察院、法院處理了事。這樣既增大了司法成本，也沒能依法使嫌疑人得到從寬處理，不利于糾紛的最終化解。
(二)嚴(yán)不恰當(dāng)
在現(xiàn)階段的公安執(zhí)法實踐中，部分民警采取一味從寬的做法，導(dǎo)致對某一類犯罪打擊力度不夠，客觀上縱容了一些犯罪嫌疑人，造成了極大的社會危害性。具體表現(xiàn)在：
1.民警深挖犯罪不到位。
由于案件太多，受警力所限，民警往往疲于應(yīng)付，舊案未結(jié)，新案又來。不少基層單位受技術(shù)手段所限，串并案件認(rèn)定分析難，辦案民警深挖犯罪工作力不從心，難以將犯罪嫌疑人所有罪行徹底查清。
2.勞動教養(yǎng)制度自身的缺陷帶來的執(zhí)法尷尬。
我國法學(xué)界幾乎一致認(rèn)為：在我國現(xiàn)行的法律制度中，勞動教養(yǎng)是剝奪公民自由時間最長、適用范圍最廣、影響最大的行政處罰措施，盡管被披上“教育改造”的外衣，但其剝奪公民人身自由的后果卻是有目共睹的。北京大學(xué)的陳瑞華教授甚至主張不必要遷就勞動教養(yǎng)本身的反法治和非正義的一面，應(yīng)該果斷地廢除勞動教養(yǎng)，通過不太復(fù)雜的改革來解決刑事制裁體系與行政處罰體系之間存在的空隙和漏洞。有的單位與民警受工作考評的利益驅(qū)動，片面追求打擊處理數(shù)，對檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕的初犯、偶犯、輕微刑事案件和未成年犯罪人員使用勞動教養(yǎng)措施，打擊過頭。這就在司法實踐中造成了一些犯罪情節(jié)輕微的嫌疑人寧愿被逮捕、判刑也不愿檢察院不批捕起訴的怪現(xiàn)象。實踐表明，勞動教養(yǎng)立法上的先天不足成為了公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的制度性障礙。
3.對“兩搶一盜”等多發(fā)性犯罪活動懲處不力。
以2002年以來全國“兩搶一盜”發(fā)案數(shù)及破案數(shù)為例，2002—2006年，全國的“兩搶一盜”案件的破案率不僅沒有明顯提升，立案絕對數(shù)卻在不斷攀升。由于“兩搶一盜”犯罪分子一般以慣犯居多，這些人反偵查和反打擊能力強(qiáng)，流竄作案，案件信息難以共享，造成案件發(fā)案多，破案難，串并案件少，往往只是就案論案，而法律對個案定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)過低，造成打擊懲處不力，進(jìn)而使這類犯罪活動長期居高不下，得不到有效遏制。
(三)濟(jì)不到位
長期以來，公安執(zhí)法工作有這樣一種傾向，在專項行動期間整個刑事司法或者行政執(zhí)法嚴(yán)厲無比，而在平時則寬緩許多，根本不在乎“濟(jì)”。這一現(xiàn)象是整個法律實踐領(lǐng)域的通病，與法律面前人人平等原則和寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策很不相符。在公安刑事執(zhí)法過程中，由于公、檢、法三家意見相左，容易造成執(zhí)法“內(nèi)耗”，影響教育與懲處犯罪的社會效應(yīng)。如前所述，廣受國人關(guān)注的北京市首例網(wǎng)上裸聊案因無定罪依據(jù)已經(jīng)撤訴，但裸聊案的風(fēng)波遠(yuǎn)未平息。北京市檢察院公訴處副處長、法學(xué)博士王新環(huán)在接受記者采訪時，雖然認(rèn)為為了維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序和互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展，裸聊行為應(yīng)當(dāng)入罪[6]，但公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)畢竟做出了不同的選擇，反映了長期以來形成的不同的執(zhí)法價值取向和偏好：公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)更多的是從立案、采取刑事強(qiáng)制措施和執(zhí)行的環(huán)節(jié)入手，檢、法等司法機(jī)關(guān)更多的是從定罪量刑的角度；公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)尤其注重“以嚴(yán)濟(jì)寬”，落腳點與側(cè)重點在“嚴(yán)”，而檢、法等司法機(jī)關(guān)更多的是考慮“以寬濟(jì)嚴(yán)”，強(qiáng)調(diào)“寬”的運用和體現(xiàn)。因此，公、檢、法三部門要有一個統(tǒng)一的認(rèn)識和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，比如哪類案件可以從寬，哪類案件必須從嚴(yán)，防止出現(xiàn)公安“嚴(yán)打”、法院“輕判”、檢察機(jī)關(guān)夾在中間的執(zhí)法尷尬。從對策學(xué)的角度上，根據(jù)某一段時間某類案件發(fā)案率較高而采取強(qiáng)有力措施予以遏制的做法是必要的，但筆者認(rèn)為，這種做法不符合法治社會的要求，也不能正確體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策。正確的做法是當(dāng)某種犯罪大量增多、社會治安形勢嚴(yán)峻時，即加大查處該項違法犯罪行為的力度，警力向打擊該項違法犯罪活動傾斜，同時加強(qiáng)宣傳威懾，但從立案標(biāo)準(zhǔn)到偵查措施的使用要堅持一個標(biāo)準(zhǔn)，不能因“嚴(yán)打”或者某項專項行動就降低標(biāo)準(zhǔn)、放松要求，對違法行為人一切從“嚴(yán)”。司法“寬”與“嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)在同等條件下要統(tǒng)一，辦案單位對此要有正確的認(rèn)識，法制部門也應(yīng)在審核時把好關(guān)，共同正確貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策。
總之，具體實現(xiàn)“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策還存在上述許多理念性、制度性、機(jī)制性的障礙，要順利實施“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策還需要經(jīng)歷一個艱難過程。
三、公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的途徑
寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策不僅是一個刑法問題，而且也是一個刑事訴訟法問題。北京大學(xué)陳興良教授曾在其專著《寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策研究》一書中指出，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的立法與司法的貫徹，涉及刑事和解、起訴便宜、裁量減輕和社區(qū)矯正等四個方面的問題。在非犯罪化思潮的引領(lǐng)下，撇開“對策法學(xué)”的慣性思維，筆者認(rèn)為，從理念、實體法和程序法三個維度來展開論述公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的途徑更加全面。
(一)牢固樹立寬嚴(yán)相濟(jì)的司法理念
“嚴(yán)打”政策的長期影響制約了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法思想的順利轉(zhuǎn)型。當(dāng)前公安干部隊伍正在執(zhí)掌各級公安機(jī)關(guān)決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者及大量的一線民警都是在“嚴(yán)打”政策的長期熏陶中成長為維護(hù)治安的堅強(qiáng)基石。從實際情況看，當(dāng)前嚴(yán)峻的社會治安形勢很難在短期內(nèi)讓所有的民警接受“寬嚴(yán)相濟(jì)，以從寬為主”的刑事司法政策。公安機(jī)關(guān)要從以下四方面更新執(zhí)法理念：
一是應(yīng)盡快明確寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的法律地位。寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的重要性不言而喻，但由于受制于“重打擊、輕保護(hù)”、“重處罰、輕矯正”等傳統(tǒng)觀念影響，實際上，公安機(jī)關(guān)正處于兩難境地，一方面必須承擔(dān)抓人破案的重任，另一方面又必須面對新的執(zhí)法理念的壓力?？梢哉f，長期“嚴(yán)打”思想的影響實際已經(jīng)成為制約公安機(jī)關(guān)和廣大民警執(zhí)法思想轉(zhuǎn)型的重要因素。在部分民警眼中，“寬嚴(yán)相濟(jì)”仍是一種選擇性適用的措施，不存在適用的必然性。因而有必要賦予寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策應(yīng)有的法律地位，增強(qiáng)其適用的強(qiáng)制性和約束性。
二是應(yīng)盡快制定寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的適用細(xì)則。公安法制部門要進(jìn)一步明確寬嚴(yán)相濟(jì)總的適用原則、適用程序和具體的適用范圍，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策適用的指導(dǎo)性和可操作性。可采用列舉與概括相結(jié)合的方式規(guī)定寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的適用范圍，從而既保持必要的明確性，又留有一定的伸縮性，便于應(yīng)對新情形，充分發(fā)揮該刑事政策的效用。要按照“寬嚴(yán)都要真正落實，寬嚴(yán)都要依法進(jìn)行”的要求，研究寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策落實到偵查破案、批捕起訴、辦理勞動教養(yǎng)案件、監(jiān)所管理等具體環(huán)節(jié)的具體措施。
三是應(yīng)不斷提高民警政策法律水平。要使寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策落到實處，就必須致力于提高辦案民警的自身素質(zhì)。各級公安機(jī)關(guān)要對民警進(jìn)行政策和法律教育，采取集中培訓(xùn)、以會代訓(xùn)、傳幫帶學(xué)和自學(xué)等多種形式，組織民警深入持久地學(xué)習(xí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的精神實質(zhì)和有關(guān)法律法規(guī)，使民警真正轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，在執(zhí)法過程中切實做到“寬嚴(yán)有據(jù)、寬嚴(yán)適度”。當(dāng)前，很有必要將寬嚴(yán)相濟(jì)的政策創(chuàng)新運用到行政管理體制中去，在管理上著重體現(xiàn)“人性化”服務(wù)，改變過去“管理就是收錢，教育就是罰款”的不良形象。在對一些特殊群體的管理上，公安機(jī)關(guān)要有所突破和創(chuàng)新，如對吸毒人員，除了少數(shù)需要將其納入戒毒所、勞教所管理以外，大多數(shù)則應(yīng)由社區(qū)民警牽頭，會同相關(guān)力量一起把吸毒人員納入到幫教管理體系中；對流浪兒童、服刑人員未成年子女等人員的監(jiān)護(hù)和教育，要明確基層派出所承擔(dān)相應(yīng)的幫扶責(zé)任等。
四是應(yīng)積極構(gòu)建公、檢、法、司統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)要在政法委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，建立與檢、法等司法機(jī)關(guān)之間案情通報、聯(lián)席會議制度，共同研究實施寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的各項措施，形成一套統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范操作流程，做到偵查破案、提請逮捕、移送起訴等各個執(zhí)法環(huán)節(jié)的無縫對接。對于疑難案件，特別是有重大社會影響的案件，適用“寬嚴(yán)相濟(jì)”尤其是“從寬”時，公安機(jī)關(guān)應(yīng)慎重考慮，提前與檢察院、法院共同研究，避免前述北京首例裸聊案的尷尬。
(二)注重寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的程序化解讀
刑事司法程序主要包括立案、采取強(qiáng)制措施、定罪、量刑、執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而從公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍看，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策主要體現(xiàn)在立案、采取刑事強(qiáng)制措施(最重要的逮捕批準(zhǔn)權(quán)是屬于檢察院和法院的)、執(zhí)行(看守所的短期刑)三個環(huán)節(jié)。借助恢復(fù)性司法理念及其理論框架，公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策需要從以下四方面程序上下工夫：
一是建立如實立案的長效機(jī)制，在嚴(yán)密刑事法網(wǎng)上下工夫。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，立案是公安機(jī)關(guān)可以自主決定的權(quán)限?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第162條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)受理案件后，經(jīng)過審查，認(rèn)為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任，且屬于自己管轄的，由接受單位制作《刑事案件立案報告書》，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案。在立案這個環(huán)節(jié)上，體現(xiàn)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策就是依據(jù)罪刑法定原則如實立案、科學(xué)定罪。只要嚴(yán)格遵守這個原則，立案上也就不會存在過寬、過嚴(yán)現(xiàn)象了。當(dāng)前，除了存在大量的絕對犯罪暗數(shù)(已發(fā)生但未被察覺的犯罪)外，犯罪統(tǒng)計也存在嚴(yán)重的立案不實問題(即相對犯罪暗數(shù))，總的說犯罪暗數(shù)是大量存在的，犯罪的及時揭露率其實不會超過20％，破案查獲的案犯實際不到犯罪群體的1/5。打擊的巨大“黑洞”導(dǎo)致漏網(wǎng)的作案人員未受到任何懲罰(包括輕緩刑事政策的處罰)，意味著對犯罪分子的極大放縱，過低的懲罰概率也成為犯罪者鋌而走險的激勵。而且，破案的速率不高，當(dāng)月破獲的案件實際不到20％。福建省刑事案件統(tǒng)計不實的根源在于綜合治理、“平安創(chuàng)建”和公安工作考評指標(biāo)帶有明顯的政治利益色彩，必須堅決予以糾正，在此基礎(chǔ)上，要強(qiáng)力推進(jìn)科技強(qiáng)偵、情報強(qiáng)偵、基礎(chǔ)強(qiáng)偵的戰(zhàn)略，積極搶占偵查破案的制高點，把偵查破案的新的“殺手锏”打磨得更加鋒利。
二是構(gòu)建、推廣刑事和解工作機(jī)制，在擴(kuò)大公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的處理權(quán)限上下工夫。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第129條和第130條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在案件偵查終結(jié)后，只能依法移送檢察機(jī)關(guān)起訴或撤銷案件，適用寬嚴(yán)相濟(jì)的空間極其有限[7]。但在中國人民大學(xué)召開的“和諧社會語境下的刑事和解”研討會上，從學(xué)者專家到實務(wù)工作者都對“刑事和解”制度給予很高的評價，期盼這一制度在新修改的《刑事訴訟法》中得以體現(xiàn)，并在刑事和解制度之中賦予公安機(jī)關(guān)相應(yīng)職權(quán)，使得公安機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)法中適用“調(diào)解”或“和解”這一措施有更直接的法律依據(jù)，從而在偵查終結(jié)后獲得更大的實體處理權(quán)限，更好地實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。我國歷來強(qiáng)調(diào)在民事訴訟中運用調(diào)解，對在刑事訴訟中如何更好地發(fā)揮調(diào)解的作用卻研究不多。在刑事自訴案件中，法院可以對被告人與被害人進(jìn)行調(diào)解，只有在調(diào)解不成的情況下方可判決。這種對刑事自訴案件的調(diào)解，是我國目前刑事調(diào)解的重要形式。筆者認(rèn)為，在公安機(jī)關(guān)對輕微刑事案件的處理中，也應(yīng)當(dāng)引入調(diào)解方式，凡是通過調(diào)解而雙方能夠和解的，都盡量不要進(jìn)入司法程序。這樣的做法既可化解矛盾又能節(jié)省司法資源。以處理輕傷害案件為例，在《刑事訴訟法》還沒有再次修訂頒布之前，雖然公安機(jī)關(guān)主持所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不具有法律上的效力，但只要當(dāng)事人雙方愿意或同意調(diào)解，在事實清楚、收集相關(guān)證據(jù)、分清責(zé)任大小的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)應(yīng)以不激化矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)，盡力調(diào)處，使雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成民事和解。對于犯罪情節(jié)輕微，雙方已經(jīng)就民事賠償?shù)葐栴}達(dá)成一致，被害人要求不追究對方刑事責(zé)任，犯罪嫌疑人本人也有悔罪表現(xiàn)、社會危險性已基本消除、不需要判處刑罰的，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理傷害案件規(guī)定》可以作調(diào)解處理。此外還必須改變執(zhí)法觀念，摒棄目前公安機(jī)關(guān)還通行的簡單數(shù)字化管理，即以抓人多少(拘留數(shù)、逮捕數(shù))作為考核指標(biāo)的做法，只有這樣，對較輕的刑事案件處理才能積極采用刑事和解方式，而不是將犯罪人一抓了之。由此可見，在偵查階段，應(yīng)當(dāng)允許輕微犯罪案件當(dāng)事人和解后由偵查機(jī)關(guān)撤案，刑事和解的引入必然帶來執(zhí)法思路的重大轉(zhuǎn)換。
三是規(guī)范刑事強(qiáng)制措施的適度運用機(jī)制，在切實維護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益上下工夫。公安機(jī)關(guān)要高度重視和充分適用“無逮捕必要”等方面的規(guī)定，根據(jù)無罪推定原則和國際上的通行做法，按照適用強(qiáng)制措施的必要性和比例性原則，對于未成年人或在校生犯罪案件，輕微犯罪案件，具有自首、立功等法定從輕、減輕或免除處罰情節(jié)的或?qū)儆诔醴浮⑴挤傅陌讣?，涉及公職人員的輕罪案件，犯罪嫌疑人患有嚴(yán)重疾病或是懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女的案件的犯罪嫌疑人，應(yīng)逐步實行一般不羈押、羈押是例外的原則。要樹立尊重和保障人權(quán)的基本理念，要將責(zé)任意識和人文關(guān)懷貫穿于辦案的每一環(huán)節(jié)，注重從社會效益及人性的角度出發(fā)，注重保護(hù)犯罪嫌疑人的人權(quán)，保護(hù)發(fā)案單位的穩(wěn)定與發(fā)展，努力營造尊重人、愛護(hù)人、幫助人的良好氛圍，教育感化犯罪嫌疑人，達(dá)到各方面主動配合公安機(jī)關(guān)辦案的效果。當(dāng)前，要特別注意保障犯罪嫌疑人獲取律師幫助的權(quán)利，使律師為犯罪嫌疑人從法律上找到從寬處理環(huán)節(jié)、維護(hù)犯罪嫌疑人合法利益找到有效途徑。
四是充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)的功能，在執(zhí)行社區(qū)矯正上下工夫。一般認(rèn)為，社區(qū)矯正是與監(jiān)獄矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促使其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動[8]。寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策要求對于輕罪罪犯以及被監(jiān)禁改造表現(xiàn)較好的罪犯應(yīng)當(dāng)盡可能采取社區(qū)矯正等非監(jiān)禁化措施。因此，社區(qū)矯正是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在刑罰執(zhí)行階段的重要途徑，也是非犯罪化思潮在我國刑事政策路徑的科學(xué)選擇，更重要的是罪犯改造工作的一個重要組成部分，理應(yīng)成為公安機(jī)關(guān)的一項重要的職能。對于公安機(jī)關(guān)而言，具體應(yīng)做到：一是高度重視社區(qū)矯正刑罰的執(zhí)行，把它作為社區(qū)、農(nóng)村警務(wù)改革的重要內(nèi)容，強(qiáng)化個別化管理、分類矯正、動態(tài)監(jiān)管等措施。二是推進(jìn)社會化監(jiān)管。在缺乏社會配合的情況下，對于輕緩人員監(jiān)管、幫教、考察無從下手，輕刑化與非處罰化下的各種旨在教育和挽救輕緩對象的舉措成了無源之水。公安機(jī)關(guān)要運用社會各方的力量，共同參與對社區(qū)矯正對象的教育改造，在全社會形成一種機(jī)制，在社區(qū)建立一個由社區(qū)民警參與的非常設(shè)性的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)在執(zhí)行社區(qū)矯正中的作用。總之，公安機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合社區(qū)警務(wù)的實有人口管理，才能逐步改變執(zhí)行社區(qū)矯正乏力，效果不明顯的現(xiàn)狀。
(三)注重寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的實體化運用
寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的實現(xiàn)必須依賴刑事一體化的運作機(jī)制，在程序法與實體法的良性互動中實現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)這兩大刑事法治目標(biāo)的平衡[9]。具體表現(xiàn)在三大方面：
一是對無被害人違法犯罪案件所作的“寬大處理”。這是一個容易引起爭議的話題，因為涉及到精神文明。對無被害人案件，如在組織容留賣淫案件中，如不存在強(qiáng)迫的情節(jié)就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無被害人案件；如基于社會道德判斷并沒有被害人、情節(jié)一般的賭博犯罪等等，在偵查階段能否盡可能采取強(qiáng)度較低的強(qiáng)制措施？也許有人認(rèn)為，這些案件雖然沒有被害人，但它們侵犯了法律秩序，必須用公權(quán)力來加以懲罰。筆者贊同這一觀點，但從司法實踐來看，面對如此龐大的犯罪群體，不能理性地綜合運用社會管理手段，僅靠“嚴(yán)懲”的手段，成效如何，現(xiàn)實已經(jīng)給了我們明確的結(jié)論。
二是建立對輕微刑事案件的快速辦理機(jī)制。2006年12月28日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第六十八次會議通過《最高檢察院關(guān)于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》，當(dāng)前有些地方還在試點快速辦理輕微刑事案件工作機(jī)制，其實質(zhì)就是對刑事案件實行繁簡分流，通過快速辦理輕微刑事案件，一方面可以更快地體現(xiàn)對輕微刑事案件的從寬原則，另一方面又可以集中力量辦理重大、疑難、復(fù)雜案件，體現(xiàn)對犯罪實行區(qū)別對待的政策精神。依法快速辦理輕微刑事案件，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)出臺了相關(guān)規(guī)定，公安刑偵部門要快偵、快破、快查、快捕、快訴。對符合延期羈押規(guī)定但無延期羈押必要的不予延期羈押；對已經(jīng)延期羈押，但案件已經(jīng)偵查完畢的要立即移送審查起訴，不要等到羈押期限屆滿再移送。
三是依法規(guī)范勞動教養(yǎng)制度的運用。自勞動教養(yǎng)被1957年8月3日國務(wù)院命令公布以來，勞動教養(yǎng)制度就作為一項特殊的社會治理政策被確定下來。經(jīng)過了50個年頭，該制度對于維護(hù)社會穩(wěn)定可以說是功勛卓著。但隨著形勢的發(fā)展和法制的健全，該項制度的缺點日益暴露出來，并飽受爭議甚至譴責(zé)：其一是該制度原先所適用對象已幾乎不存在；其二是該決定在形式和內(nèi)容上不符合2000年出臺的《立法法》的要求，而事實上勞動教養(yǎng)已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)在行政處罰和刑事處罰之外，維護(hù)社會治安和懲治“違法犯罪人員”的最后手段。其三是執(zhí)行期限過長。許多行為如被勞動教養(yǎng)，其執(zhí)行起點最低是一年。其四是公安機(jī)關(guān)作為實施機(jī)關(guān)缺乏中立性。其五是勞動教養(yǎng)管理所因其體制的特殊性和外界監(jiān)管的有限性，入所人員在其中的改造內(nèi)容和實際改造效果缺乏科學(xué)的驗證，至少，目前缺少公開的研究和報告。鑒于上述現(xiàn)狀，從貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)抓緊對勞動教養(yǎng)問題的綜合研究，通過立法從源頭上解決問題。
總之，公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策主要體現(xiàn)在措施和手段上，遠(yuǎn)不止本文所闡述的深度和廣度。“寬嚴(yán)相濟(jì)”意味著：對于嚴(yán)重犯罪，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)社會秩序、保護(hù)人民安寧的公共利益的立場，采取嚴(yán)格的處遇方式防止其罪行；對于社會危害性不大的輕微犯罪，則盡量采取緩和的或轉(zhuǎn)向的措施，使其早日回歸社會；而對于這兩者之間的一般犯罪，則應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)采取正常的法律程序，適用一般的處遇方式。這三種治理犯罪模式的彈性組合與適用，有待在執(zhí)法實踐中進(jìn)一步完善。
注釋：
①該數(shù)據(jù)由福建省寧德市公安局及寧德市中級人民法院提供。
