據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國法院一審刑事案件收案總數(shù)為1203055件，其中瀆職犯罪2424件，占比0.2%;同樣作為職務(wù)犯罪的貪污賄賂犯罪案件數(shù)達(dá)到16201件，占比1.3%，是瀆職罪的近7倍。[1]另據(jù)中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2017年全國基層法院受理一審?fù)婧雎毷刈锇讣?501件，2018年為1624件，2019年為711件，案件數(shù)呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢。[2]玩忽職守罪在司法實(shí)踐中適用率較低，這一現(xiàn)象在當(dāng)前階段同樣存在。近期，各地司法機(jī)關(guān)相繼發(fā)布疫情防控典型案例，但暫未見玩忽職守罪相關(guān)報(bào)道。與此同時(shí)，媒體廣泛報(bào)道的“黃某英離漢赴京”“泉州酒店坍塌事故”“監(jiān)獄發(fā)生大規(guī)模感染”等新聞矛頭不同程度地指向了相關(guān)責(zé)任人的失職行為。

打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，依法防控是最好的武器。在這場“戰(zhàn)役”中，需要堅(jiān)持全國“一盤棋”思想，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性。相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員在組織開展醫(yī)療救治、調(diào)配防疫物資、及時(shí)公布防疫信息、保障防疫物資供應(yīng)等環(huán)節(jié)應(yīng)做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)，成為打贏這場“戰(zhàn)疫”的中堅(jiān)力量。疫情防控期間，如何準(zhǔn)確認(rèn)定相應(yīng)責(zé)任主體的玩忽職守行為，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，是司法實(shí)踐不可回避的“考題”。

一、疫情防控期間玩忽職守罪的認(rèn)定現(xiàn)狀與不足

2020年2月10日，“兩高兩部”發(fā)布了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎防控違法犯罪的意見》(以下簡稱《防控意見》)，明確要求依法從嚴(yán)懲處疫情防控中國家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的玩忽職守行為。玩忽職守罪作為刑法分則“瀆職罪”章節(jié)的核心罪名，應(yīng)當(dāng)在疫情防控期間更好地發(fā)揮作用。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，玩忽職守罪在疫情防控期間適用率較低的原因主要有以下幾點(diǎn):

(一)行為人職責(zé)來源缺乏明確規(guī)范依據(jù)

對(duì)公職行為而言，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)來源既是國家機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)的正當(dāng)依據(jù)，也是判斷行為人是否符合“玩忽職守”客觀表現(xiàn)的規(guī)范依據(jù)。根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，具體工作人員、直接管理人和主管領(lǐng)導(dǎo)都承擔(dān)有疫情防控職責(zé)。從當(dāng)前的規(guī)定來看，玩忽職守罪的職責(zé)來源規(guī)定并不明確。

其一，法定職責(zé)來源規(guī)定不夠明確。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，各級(jí)衛(wèi)生行政部門和縣級(jí)以上人民政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要行政部門。但是這些行政法規(guī)僅就某一行政部門的職責(zé)作宏觀規(guī)定，防疫部門的防疫職責(zé)最終需經(jīng)由具體工作人員來實(shí)施，一些部門內(nèi)部的責(zé)任分工缺乏明確的規(guī)范依據(jù)。

其二，非衛(wèi)生行政部門職責(zé)來源缺乏明確依據(jù)。疫情防控期間，很多原本不屬于衛(wèi)生防疫系統(tǒng)的國家機(jī)關(guān)工作人員，如很多法院、檢察院干警、海關(guān)和稅務(wù)工作人員等都參與到防控工作中。對(duì)于這些國家機(jī)關(guān)工作人員而言，其參與到當(dāng)前防疫工作中主要是通過上級(jí)安排、借調(diào)等內(nèi)部行政指令或命令?！缎谭ā返?6條規(guī)定:“本法所稱違反國家規(guī)定是指違反全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令”。根據(jù)上級(jí)命令、內(nèi)部借調(diào)等方式參與到疫情防控工作中的國家機(jī)關(guān)工作人員是否屬于具備防疫職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，尚無明確的規(guī)范依據(jù)。

由于玩忽職守罪中行為人的職責(zé)來源并不明確，在司法實(shí)踐中，裁判者通常將“職務(wù)、崗位和是否簽字”作為認(rèn)定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，[3]一定程度上造成了玩忽職守罪職責(zé)來源認(rèn)定的混亂。

(二)因果關(guān)系判斷不清

在司法實(shí)踐中，國家機(jī)關(guān)工作人員的玩忽職守行為應(yīng)當(dāng)與危害結(jié)果的發(fā)生之間具有因果關(guān)系，否則行為人便不成立本罪。在疫情防控期間，玩忽職守行為危害結(jié)果的發(fā)生并不是某一位國家機(jī)關(guān)工作人員的失職行為導(dǎo)致，而是多名國家機(jī)關(guān)工作人員的失職行為共同引起，屬于多人過失行為共同導(dǎo)致。玩忽職守行為和危害結(jié)果間因果關(guān)系的判斷也是疫情防控期間玩忽職守行為刑法規(guī)制的核心步驟。當(dāng)前，玩忽職守行為與危害結(jié)果間的因果關(guān)系的判斷并不清晰。

首先，事實(shí)因果關(guān)系和法律因果關(guān)系判斷易發(fā)生混同。玩忽職守案件中，在確定玩忽職守行為和嚴(yán)重危害結(jié)果后，還需要再進(jìn)一步確定行為與結(jié)果間是否存在引起與被引起的因果關(guān)系。刑法因果關(guān)系論的主要任務(wù)不是確證結(jié)果由哪個(gè)行為引起的，而是探求作為歸責(zé)的客觀條件，決定哪些事實(shí)性原因具有刑法規(guī)制的意義，從而能夠歸責(zé)于造成該事實(shí)的行為。[4]因果關(guān)系不僅僅是一種事實(shí)因果關(guān)系認(rèn)定，而是在事實(shí)因果關(guān)系判斷基礎(chǔ)上的規(guī)范分析。刑法因果關(guān)系的判斷應(yīng)是以事實(shí)認(rèn)定為基礎(chǔ)的法規(guī)范評(píng)價(jià)，而非單純的事實(shí)認(rèn)定。如果僅因某些犯罪行為對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生具有“原因力”而一概認(rèn)定其與危害結(jié)果之間具有刑法意義上的因果關(guān)系，顯然混同了事實(shí)因果關(guān)系的認(rèn)定和法律因果關(guān)系判斷。

其次，在具體案件中，國家機(jī)關(guān)工作人員的玩忽職守行為與危害結(jié)果之間往往還有被監(jiān)督者、第三人以及自然事件等介入因素。從存在論視角來看，玩忽職守行為與結(jié)果間的事實(shí)層面的關(guān)系相對(duì)較弱。如監(jiān)獄、敬老院等特定場所主管領(lǐng)導(dǎo)與工作人員帶入新冠病毒并導(dǎo)致疫情蔓延后果之間的關(guān)聯(lián)程度并不十分高。但從主管領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)來看，在疫情防控期間，其負(fù)有全面組織和負(fù)責(zé)整個(gè)場所內(nèi)疫情防控工作的責(zé)任。從職責(zé)義務(wù)法律評(píng)價(jià)的角度來看，主管領(lǐng)導(dǎo)玩忽職守行為與疫情蔓延之間存在法律因果關(guān)系，由此帶來了事實(shí)因果關(guān)系與法律因果關(guān)系背離。

最后，法律因果關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)不一。在現(xiàn)代刑法理論發(fā)展過程中，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和人們對(duì)社會(huì)認(rèn)識(shí)的不斷深入，因果關(guān)系學(xué)說不斷發(fā)展完善。我國的刑法因果關(guān)系理論，經(jīng)歷了一個(gè)由“必然——偶然”因果關(guān)系理論到借鑒德日刑法理論的條件說、相當(dāng)因果關(guān)系理論、客觀歸屬論的發(fā)展過程，但目前仍處在探索爭鳴階段。如有學(xué)者主張“借鑒客觀歸屬理論來判斷玩忽職守行為與危害結(jié)果之間是否存在法律因果關(guān)系”[5];也有學(xué)者建議“引入監(jiān)督過失理論，以防止實(shí)踐中出現(xiàn)的因果關(guān)系擴(kuò)大化傾向”[6];還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)借鑒英美刑法理論中的雙層次因果關(guān)系，從玩忽職守行為的應(yīng)受懲罰性、可歸責(zé)性和處罰公正性進(jìn)行“三步拆解”[7]等。當(dāng)前司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定玩忽職守行為與危害結(jié)果間的因果關(guān)系時(shí)也并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，司法實(shí)踐中存在運(yùn)用偶然因果關(guān)系、因果關(guān)系中斷論、監(jiān)督過失理論以及相當(dāng)性理論來認(rèn)定因果關(guān)系的操作。[8]而因果關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，將直接導(dǎo)致刑法處罰范圍不確定，并損及刑罰的確定性和刑事正義。

(三)責(zé)任形式認(rèn)定混亂

在司法實(shí)踐中，關(guān)于玩忽職守責(zé)任的認(rèn)定出現(xiàn)過兩種誤區(qū):一種是將直接責(zé)任與間接責(zé)任混同處理，如將并不承擔(dān)某種具體職責(zé)的行為人(如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo))一概認(rèn)定為玩忽職守罪的主體、將與損害后果之間不具有因果關(guān)系的行為人的行為作為玩忽職守罪的評(píng)價(jià)對(duì)象等。

以王某被訴犯玩忽職守罪一案為例。王某原系?？谑行阌^(qū)城市管理行政執(zhí)法局永興鎮(zhèn)城管中隊(duì)巡控組副組長，負(fù)責(zé)對(duì)海榆中線以東區(qū)域違法建筑巡查防控、制止查處等工作。2016年12月，個(gè)體戶李某某、蔡某某在未向行政主管部門辦理報(bào)建的情況下建設(shè)一簡易鋼結(jié)構(gòu)倉庫。2017年1月10日，王某帶隊(duì)例行巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)涉案倉庫，當(dāng)即發(fā)出《責(zé)令停止違法行為通知書》和《責(zé)令限期改正通知書》，并將情況報(bào)告中隊(duì)指導(dǎo)員何某某，但沒有采取暫扣施工工具等措施，也未將違法建筑情況填錄系統(tǒng)上報(bào)。13日，永興城管中隊(duì)制定了《?？谑行阌^(qū)永興鎮(zhèn)政府關(guān)于拆除2宗違法建筑的行動(dòng)方案》。15日晚，涉案倉庫在澆灌頂層凝混土?xí)r發(fā)生坍塌事故，造成兩名工人死亡、兩名工人受傷。一審法院認(rèn)為，違法建筑在施工過程發(fā)生坍塌，因?yàn)榘踩┕げ⒉皇亲⒁庖?guī)范(查處違法建筑)的保護(hù)目的(加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理)所包含的結(jié)果，防止坍塌事故發(fā)生屬于建設(shè)單位、施工單位等其他責(zé)任主體的責(zé)任范疇。王某不正確履行職責(zé)，制造并實(shí)現(xiàn)了不被允許的危險(xiǎn)，致使《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所保護(hù)的利益落空，此即為王某制造的不被允許的危險(xiǎn)所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，至于建筑物坍塌造成人身傷亡的結(jié)果，因?yàn)榉乐乖摻Y(jié)果發(fā)生屬于他人的責(zé)任領(lǐng)域，不能將該結(jié)果歸責(zé)于王某。因此判決王某無罪。檢察機(jī)關(guān)不服，提出抗訴。二審法院認(rèn)為，王某發(fā)現(xiàn)涉案違章建筑后下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》和《限期改正通知書》，并報(bào)告上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)何某某，何某某第二天帶隊(duì)到現(xiàn)場調(diào)查。王某已經(jīng)完成了職責(zé)交接，該履職不當(dāng)行為可能造成的不可預(yù)見后果不能歸責(zé)于王某。故裁定駁回抗訴，維持原判。[9]本案爭議的焦點(diǎn)在于王某是否應(yīng)對(duì)事故的發(fā)生承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。在本案中，王某并不直接承擔(dān)防止房屋坍塌危害后果發(fā)生的義務(wù)，相反，其在發(fā)現(xiàn)違規(guī)搭建行為后積極履行職責(zé)，及時(shí)上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)，其對(duì)事故的發(fā)生承擔(dān)的是一種間接抽象責(zé)任，這種責(zé)任并不是刑法評(píng)價(jià)的對(duì)象。

此外，實(shí)踐中還存在一種誤區(qū)，一些實(shí)際上成立玩忽職守罪的失職行為并沒有被納入刑法考量，一定程度上放任了玩忽職守行為。究其原因，玩忽職守行為成立犯罪與追究黨紀(jì)、行政處分之間的界限不明、標(biāo)準(zhǔn)不一、調(diào)查取證難等現(xiàn)象具有重要關(guān)系。

二、玩忽職守罪客觀表現(xiàn)的規(guī)范限定

(一)玩忽職守罪是不作為犯

玩忽職守罪危害結(jié)果的發(fā)生是由國家機(jī)關(guān)工作人員不履行或不正確履行其職責(zé)而導(dǎo)致，在這個(gè)意義上，一般認(rèn)為玩忽職守罪是不作為犯。但是也有部分學(xué)者對(duì)此提出不同見解，爭議主要圍繞行為人不認(rèn)真履行職責(zé)到底是作為犯還是不作為犯展開。例如，有學(xué)者就認(rèn)為行為人不履行職責(zé)構(gòu)成玩忽職守罪屬于不作為犯，但是行為人不正確履行不作為犯而構(gòu)成玩忽職守罪的則屬于作為犯。[10]

在筆者看來，身體動(dòng)靜判斷是對(duì)行為進(jìn)行物理的有體性評(píng)價(jià)，這是一種事實(shí)評(píng)價(jià)，而刑法中作為和不作為的區(qū)分卻是規(guī)范評(píng)價(jià)。作為和不作為的區(qū)別不在于身體動(dòng)靜與否，我們應(yīng)從規(guī)范意義上判斷行為是否違反了不作為犯的作為義務(wù)。作為是“不應(yīng)為而為之”，行為人違反的是禁止規(guī)范;而不作為是“應(yīng)為而不為”，行為人違反的是命令規(guī)范。命令規(guī)范以要求行為人履行特定的法律義務(wù)為內(nèi)容，“如果是要求行為人應(yīng)為，而行為人竟然不為，則構(gòu)成不作為犯”[11]。玩忽職守罪中，國家機(jī)關(guān)工作人員不正確履行職責(zé)違背的是“應(yīng)當(dāng)正確履行職責(zé)”的命令性規(guī)范，因而其是不作為犯。

(二)職責(zé)來源的規(guī)范分析

玩忽職守罪是不作為犯，作為義務(wù)的來源是玩忽職守罪司法適用的關(guān)鍵前提。就作為義務(wù)的來源而言，大陸法系刑法理論經(jīng)歷了從形式作為義務(wù)說向?qū)嵸|(zhì)作義務(wù)說的發(fā)展過程。其中，德國的考夫曼教授基于功能理論提出的功能說逐漸發(fā)展成為一種主流學(xué)說。[12]長期以來，我國刑法理論采取形式四分說，將法律明文規(guī)定、職務(wù)業(yè)務(wù)要求、法律行為和先行行為作為行為人義務(wù)的來源。[13]從作為理論研究的動(dòng)向來看，當(dāng)前我國傳統(tǒng)作為義務(wù)理論也正經(jīng)歷從形式界定向?qū)嵸|(zhì)界定的轉(zhuǎn)換，越來越多的學(xué)者主張采取保證人說來為作為義務(wù)提供實(shí)質(zhì)依據(jù)。在疫情防控中，明確玩忽職守罪的作為義務(wù)來源應(yīng)注意以下兩點(diǎn):

其一，疫情防控指揮部通告應(yīng)作為疫情防控職責(zé)來源。2003年“非典”疫情結(jié)束后，我國已建立起一套完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系，為依法防疫提供規(guī)范依據(jù)。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等對(duì)突發(fā)公共事件發(fā)生后，省級(jí)人民政府組成的地方應(yīng)急指揮部、縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門以及縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門的防疫職責(zé)進(jìn)行了原則規(guī)定。[14]以湖北省為例，2020年1月21日發(fā)布的《湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通知》明確提出，各市、州、縣在疫情防控中要嚴(yán)格屬地管理制度、嚴(yán)格實(shí)施隔離措施、加強(qiáng)社會(huì)面防控、嚴(yán)格疫情報(bào)告制度、做好物資保障等要求。[15]疫情防控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和各級(jí)防疫指揮部的通告都應(yīng)成為國家機(jī)關(guān)工作人員參與疫情防控的規(guī)范依據(jù)和防控職責(zé)的規(guī)范來源。

其二，非衛(wèi)生行政部門國家機(jī)關(guān)工作人員和居委會(huì)、村委會(huì)成員疫情防控職責(zé)來源須具體判斷。新冠肺炎疫情雖屬衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)公共事件，但疫情防控實(shí)際上是一項(xiàng)由全社會(huì)成員共同參與的“戰(zhàn)疫”。從法律依據(jù)的角度來看，非衛(wèi)生行政部門和居委會(huì)、村委會(huì)在疫情防控中都具有組織管理疫情防控的職責(zé)。如根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第42條的規(guī)定，有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)傳染病時(shí)，有早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療，切斷傳播途徑，防止擴(kuò)散的職責(zé)。但由于法律條文的規(guī)范適用性，上述規(guī)定僅對(duì)非衛(wèi)生公共部門和居委會(huì)、村委會(huì)的防控職責(zé)來源進(jìn)行宏觀規(guī)定，非衛(wèi)生公共部門和居委會(huì)、村委會(huì)具有相應(yīng)的疫情防控職責(zé)并不是說該部門內(nèi)部所有的國家機(jī)關(guān)工作人員和居委會(huì)、村委會(huì)成員都有疫情防控職責(zé)，為此還需要根據(jù)疫情防控的實(shí)際要求，結(jié)合具體防疫事項(xiàng)和內(nèi)部職責(zé)分工具體判斷

如根據(jù)2020年3月13日“兩高兩部”和海關(guān)總署共同發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國境衛(wèi)生檢疫工作依法懲治妨害國境衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見》，海關(guān)要在各口岸加強(qiáng)國境衛(wèi)生檢疫工作宣傳，要加大國境衛(wèi)生檢疫行政執(zhí)法力度。因而，在疫情防控中根據(jù)具體防疫工作，各級(jí)海關(guān)機(jī)關(guān)工作人員便具有加強(qiáng)國境衛(wèi)生檢疫的職責(zé)。此外，防疫職責(zé)來源還需要結(jié)合單位內(nèi)部分工判斷。以疫情防控中村委會(huì)成員的職責(zé)來源為例，村委會(huì)等基層組織有協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理等義務(wù)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第55條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條等規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。但并不是所有的村委會(huì)成員都具備玩忽職守罪的職責(zé)來源。在村委會(huì)基層實(shí)踐中，村委會(huì)是由主任、副主任和若干委員組成，其中村委會(huì)主任全面負(fù)責(zé)村委會(huì)各項(xiàng)工作，村委會(huì)副主任和村委會(huì)委員則具體負(fù)責(zé)某一方面事務(wù)。因而在疫情防控中，村委會(huì)成員職責(zé)義務(wù)來源還需要結(jié)合村委會(huì)內(nèi)部分工具體判斷行為人是否具有疫情防控職責(zé)來源。

三、玩忽職守罪因果關(guān)系的認(rèn)定

(一)區(qū)分事實(shí)因果關(guān)系與法律因果關(guān)系

玩忽職守罪的危害結(jié)果往往是多個(gè)原因共同作用形成，行為人的玩忽職守行為與危害結(jié)果發(fā)生之間可能還存在第三人的行為。從事實(shí)因果關(guān)系判斷角度來看，行為人的玩忽職守行為和第三人的介入行為都對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生起到了促進(jìn)作用，都具有事實(shí)因果關(guān)系。事實(shí)因果關(guān)系實(shí)際上是一種條件關(guān)系判斷，而刑法因果關(guān)系的本質(zhì)是規(guī)范性事實(shí)，是在客觀因果流程被確認(rèn)后的一種規(guī)范選擇，[16]在刑事司法活動(dòng)中因果關(guān)系的認(rèn)定都是以判斷行為人是否應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任為目的，應(yīng)當(dāng)將無意義的行為排除在外。

事實(shí)因果關(guān)系是一種事實(shí)認(rèn)定、一種存在論判斷;法律因果關(guān)系則是一種價(jià)值評(píng)價(jià)、一種規(guī)范論評(píng)價(jià)。事實(shí)因果關(guān)系是法律因果關(guān)系的前提，兩者的內(nèi)涵和目的并不相同。在玩忽職守罪因果關(guān)系認(rèn)定過程中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分事實(shí)因果和法律因果。首先應(yīng)當(dāng)對(duì)事實(shí)因果關(guān)系進(jìn)行判斷，從客觀事實(shí)的聯(lián)系方面劃定造成損害后果的原因范圍，進(jìn)而篩選出對(duì)危害結(jié)果起決定性作用、關(guān)鍵作用的行為作為法律上因果關(guān)系，并以此作為追究刑事責(zé)任的根據(jù)。[17]區(qū)分事實(shí)因果關(guān)系和法律因果關(guān)系可以準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)行為人的玩忽職守行為，以明確行為人的刑事責(zé)任。

(二)玩忽職守罪法律因果關(guān)系的具體判斷

法律因果關(guān)系的認(rèn)定對(duì)于判斷行為人是否應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任具有決定性意義。理論界就玩忽職守罪法律因果關(guān)系的判斷提出了諸多見解。在筆者看來，運(yùn)用客觀歸屬理論來認(rèn)定疫情防控期間玩忽職守罪的法律因果關(guān)系更為合理。

客觀歸屬理論區(qū)分事實(shí)判斷與規(guī)范判斷，與區(qū)分事實(shí)因果關(guān)系和法律因果關(guān)系相契合。拋開階層式犯罪論體系和平面耦合式犯罪論體系之爭不論，采用階層思維來認(rèn)定犯罪已經(jīng)得到越來越多學(xué)者們的肯定。[18]從客觀歸屬論的內(nèi)容來看，判斷犯罪行為與危害結(jié)間是否存在因果關(guān)系具體分三步:行為人制造了不被允許的危險(xiǎn);行為人實(shí)現(xiàn)了不被允許的危險(xiǎn)以及該危險(xiǎn)在構(gòu)成要件的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。其中，前兩步是運(yùn)用條件說進(jìn)行事實(shí)因果關(guān)系判斷，而第三步則是從規(guī)范保護(hù)目的角度進(jìn)行法律因果關(guān)系進(jìn)行客觀歸屬判斷。

例如，某縣縣長履行屬地管理責(zé)任不到位，對(duì)疫情高發(fā)地區(qū)返鄉(xiāng)人員跟蹤登記隔離不及時(shí)，致使轄區(qū)內(nèi)疫情感染嚴(yán)重。運(yùn)用客觀歸屬理論分析該行為主體不認(rèn)真履行屬地管理責(zé)任與小區(qū)疫情嚴(yán)重蔓延結(jié)果間的因果關(guān)系，思路會(huì)更加清晰。首先，行為人制造了不被允許的危險(xiǎn)。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第41條的規(guī)定，縣級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)衛(wèi)生控制措施規(guī)定和上級(jí)防疫指揮部通告有關(guān)嚴(yán)格實(shí)施隔離措施、加強(qiáng)社會(huì)面防控的規(guī)定等。縣長未盡上述職責(zé)，致使疫情高發(fā)地區(qū)返鄉(xiāng)人員信息登記不準(zhǔn)確、跟蹤不及時(shí)、隔離不徹底，導(dǎo)致其他民眾感染新型冠狀肺炎的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生便屬于是制造了不被允許的危險(xiǎn)。其次，行為人實(shí)現(xiàn)了不被容許的危險(xiǎn)?？h長未認(rèn)真履行屬地管理責(zé)任，造成小區(qū)住戶感染、疫情蔓延，風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化為具體危害結(jié)果。最后，危險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)在規(guī)范目的的保護(hù)范圍內(nèi)。無論是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)規(guī)定，還是玩忽職守罪的設(shè)定，都是以規(guī)范國家機(jī)關(guān)工作人員的正常活動(dòng)、以保護(hù)國家、集體和人民利益為目的，因此該縣縣長不認(rèn)真履行屬地管理責(zé)任導(dǎo)致的危害后果在玩忽職守罪的規(guī)范保護(hù)目的之內(nèi)。

而長期以來，司法機(jī)關(guān)則傾向于采用一種簡單的“尋根溯源”式排除法，將與危害結(jié)果發(fā)生有關(guān)的所有部門和國家機(jī)關(guān)工作人員都納入考慮，進(jìn)而尋找出其中未履行或未正確履行職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，最后再肯定此類人員與危害結(jié)果間的因果關(guān)系。這種做法實(shí)際上是一種條件關(guān)系判斷。而正如有學(xué)者指出，客觀歸屬論則在條件判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)而以危險(xiǎn)聯(lián)系論、規(guī)范的保護(hù)目的論，提出客觀方面對(duì)一定行為進(jìn)行責(zé)任歸屬的模式和標(biāo)準(zhǔn)。[19]由此可見，采用客觀歸屬論來認(rèn)定玩忽職守罪的因果關(guān)系，與先客觀后主觀的認(rèn)定犯罪的階層思維相一致，契合區(qū)分事實(shí)因果關(guān)系判斷和法律因果關(guān)系的判斷。

在玩忽職守罪中，負(fù)有具體管理職責(zé)的行為人不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)與危害結(jié)果發(fā)生間成立因果關(guān)系已基本不存在爭議。疫情防控期間本罪因果關(guān)系限定的疑難點(diǎn)在于，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任的上級(jí)國家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生是否也具有因果關(guān)系?？陀^歸屬論還有助于玩忽職守罪因果關(guān)系判斷實(shí)踐難題的解決。一方面，從司法實(shí)踐操作的可行性分析來看，客觀歸屬論層次清晰、判斷標(biāo)準(zhǔn)明確，有利于司法工作人員進(jìn)行準(zhǔn)確判斷;另一方面，從判斷結(jié)果的可接受性來看，客觀歸屬論在判斷行為主體與危害結(jié)果間的因果關(guān)系時(shí)，先后分別將未制造危險(xiǎn)、未制造法不允許危險(xiǎn)和未制造刑法規(guī)范目的禁止的危險(xiǎn)的行為排除在外，符合刑法的謙抑性。

四、玩忽職守罪客觀行為的責(zé)任形式認(rèn)定

(一)玩忽職守罪是具體責(zé)任

現(xiàn)代刑法學(xué)意義上的責(zé)任并非是一個(gè)抽象的概念，并非任何意義上的責(zé)任都可以滿足玩忽職守罪的責(zé)任要件，否則，所有玩忽職守犯罪主體的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都可能成為責(zé)任主體，違背了刑法的謙抑性原則。[20]玩忽職守罪行為主體責(zé)任的判斷與行為人的身份、職務(wù)相關(guān)，也與行為人在具體事務(wù)中的處置行為相聯(lián)系。行為人成立玩忽職守罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)有一種具體責(zé)任，具體負(fù)責(zé)某一事務(wù)的責(zé)任。[21]

從責(zé)任的內(nèi)容上來看，這種具體責(zé)任可以分為兩種情形:一種是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即對(duì)某一事務(wù)負(fù)有一定的監(jiān)督、決策、指揮等方面的責(zé)任。這類責(zé)任主體一般不直接參與具體事務(wù)，僅對(duì)參與具體事務(wù)的人、財(cái)、物起組織、協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督等作用。另一種是執(zhí)行責(zé)任，即具體執(zhí)行某一事務(wù)的責(zé)任。其具體可以體現(xiàn)為對(duì)某財(cái)務(wù)賬目的統(tǒng)計(jì)、審核責(zé)任，對(duì)某安全隱患的檢查、排除責(zé)任，對(duì)某突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的應(yīng)急處置、疏散、救助責(zé)任等等。

從與某一危害后果發(fā)生的關(guān)系上來看，玩忽職守罪的責(zé)任形式又分為兩種:一種是直接責(zé)任，即行為人不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，直接導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生;另一種是間接責(zé)任，即行為人不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)與危害結(jié)果發(fā)生之間并沒有直接聯(lián)系，這種責(zé)任最終通過負(fù)有直接責(zé)任的行為人造成的結(jié)果反映出來。例如，監(jiān)獄的負(fù)責(zé)人未按照疫情防控期間的統(tǒng)一部署對(duì)受其領(lǐng)導(dǎo)的獄警進(jìn)行嚴(yán)格管理、監(jiān)督，最終由于某名獄警不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)造成疫情在本監(jiān)獄范圍內(nèi)擴(kuò)散的后果，該負(fù)責(zé)人對(duì)損害結(jié)果便負(fù)有間接責(zé)任。在實(shí)踐中，某一損害后果的形成往往是多因一果，可能既有具體執(zhí)行人不履行職責(zé)或不認(rèn)真履行職責(zé)的一面，也有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)未盡到監(jiān)督、督促職責(zé)而導(dǎo)致后果發(fā)生的因素;也可能存在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)未盡職責(zé)錯(cuò)誤指揮、草率決斷，具體執(zhí)行人機(jī)械執(zhí)行命令，未按規(guī)定進(jìn)行職責(zé)范圍內(nèi)的二次核查，最終導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生的情況。

(二)玩忽職守罪刑事責(zé)任應(yīng)與黨紀(jì)、行政責(zé)任區(qū)分

學(xué)界通說認(rèn)為，玩忽職守罪屬于結(jié)果犯，需要達(dá)到“使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”這一后果。沒有這種結(jié)果，即使國家機(jī)關(guān)工作人員具有玩忽職守的行為，也不能成立玩忽職守罪，只能用黨紀(jì)、政紀(jì)進(jìn)行處理。[22]實(shí)際上，玩忽職守罪是一種嚴(yán)重的官僚主義，在實(shí)踐中，需要厘清一般官僚主義與玩忽職守犯罪之間的區(qū)別。一般官僚主義的客觀表現(xiàn)可以是“不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)”。二者之間的區(qū)別在于客觀上是否給公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失，如果損失不大，則屬于一般官僚主義責(zé)任，可以交由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及有關(guān)部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。[23]對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的重大損失比較容易理解，因?yàn)樗且环N經(jīng)濟(jì)損失，可以用貨幣進(jìn)行計(jì)算。對(duì)于國家和人民利益的重大損失除經(jīng)濟(jì)損失外主要是指造成的人身傷亡。在實(shí)踐中，行為人可能先后受到黨紀(jì)、行政處分以及刑事責(zé)任追究，三種責(zé)任之間可能出現(xiàn)交叉，具體應(yīng)視造成損害后果的嚴(yán)重程度進(jìn)行判斷，不得隨意拔高或降低認(rèn)定。此外，在國家加強(qiáng)疫情防控、動(dòng)物防疫、野生動(dòng)物保護(hù)等工作的背景下，個(gè)案量刑需要結(jié)合具體事實(shí)情節(jié)進(jìn)行判斷，不宜過于寬松。

例如，在雷洋案涉案警務(wù)人員玩忽職守案中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，民警邢某瑞等五人在執(zhí)行公務(wù)過程中，不正確履行職責(zé)，存在不當(dāng)執(zhí)法行為，執(zhí)法行為超出合理限度，致執(zhí)法對(duì)象發(fā)生吸入性窒息;不履行職責(zé)，在發(fā)現(xiàn)雷洋身體出現(xiàn)異常后，未及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場急救、緊急呼救和送醫(yī)搶救，致執(zhí)法對(duì)象未得到及時(shí)救治，以致發(fā)生死亡結(jié)果，符合玩忽職守罪構(gòu)成條件。鑒于邢某瑞等五人系根據(jù)上級(jí)統(tǒng)一部署開展執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)雷洋執(zhí)行公務(wù)具有事實(shí)依據(jù)與合法前提，且雷洋有妨礙執(zhí)法行為，犯罪情節(jié)輕微，能夠認(rèn)罪悔罪，綜合全案事實(shí)，決定對(duì)五名涉案警務(wù)人員不起訴。同時(shí)移交相關(guān)材料，建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)依紀(jì)依歸嚴(yán)肅處理。[24]據(jù)此，玩忽職守罪所應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任與黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任之間的主要區(qū)別在于國家機(jī)關(guān)工作人員的行為是否造成相應(yīng)嚴(yán)重后果。

(三)“多因一果”情形下責(zé)任形式的區(qū)分

玩忽職守案件中，經(jīng)常出現(xiàn)“多因一果”情形，即危害后果是由多人或者數(shù)人的行為綜合作用導(dǎo)致。如前所述，成立玩忽職守罪，必須對(duì)造成某一損害結(jié)果負(fù)有具體責(zé)任。在“多因一果”情形下對(duì)各責(zé)任人的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)玩忽職守行為與重大損失后果之間有無內(nèi)在、必然的因果關(guān)系準(zhǔn)確區(qū)分直接責(zé)任人和間接責(zé)任人，對(duì)于前者，應(yīng)當(dāng)按照玩忽職守罪定罪處罰;對(duì)于后者，則可能根據(jù)情節(jié)由有關(guān)部門給予行政處分。[25]在多人因同一起事實(shí)而觸犯玩忽職守罪時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與具體執(zhí)行責(zé)任是否同時(shí)成立、同時(shí)成立時(shí)如何區(qū)分罪責(zé)輕重。亦即行為人的行為是導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的主要原因時(shí)，另一行為人是否應(yīng)受刑法之責(zé)難，則需要根據(jù)具體情況作出區(qū)分。

在因上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)而作出違法或者與事實(shí)相背離的決策、指示的場合，具體執(zhí)行人是否負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)著眼于具體執(zhí)行人的職責(zé)范圍是否包含對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示進(jìn)行二次核查、是否具有發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的可能性以及是否正確履行職責(zé)。若具體執(zhí)行人主觀上不具有過錯(cuò)，其行為的外在表現(xiàn)完全是在執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決策、指示，行為內(nèi)容未超出一般職責(zé)范圍，行為前已經(jīng)盡到審核義務(wù)，并提出過質(zhì)疑或反對(duì)意見，這種情形下，具體執(zhí)行人可以不必承擔(dān)或減輕承擔(dān)刑事責(zé)任。[26]在這種情形中，雖然該犯罪后果并非上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接實(shí)施相應(yīng)行為造成，但正是由于其“錯(cuò)誤決策”而最終導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生，其行為可定性為玩忽職守罪，具體執(zhí)行人的行為是否構(gòu)成犯罪則可以視其是否具有對(duì)決策進(jìn)行二次核查的工作職責(zé)而定。

在參與具體事務(wù)的執(zhí)行人員不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使損害結(jié)果發(fā)生的場合，負(fù)有監(jiān)督、督促職責(zé)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否構(gòu)成玩忽職守罪，可以分為兩種情形。第一種情形，執(zhí)行人員不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)的行為并非“顯而易見”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)按照規(guī)定已盡工作職責(zé)仍未能察覺執(zhí)行人員的瀆職行為，或沒有證據(jù)表明其能夠知悉執(zhí)行人員的履職情況，最終因具體執(zhí)行人的行為導(dǎo)致?lián)p害后果的發(fā)生。在這種情形中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)已正確履行職責(zé)，因而不符合我國刑法規(guī)定的玩忽職守罪的客觀表現(xiàn)。此時(shí)，該上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)雖然可能受到相應(yīng)紀(jì)律、行政處分，但其行為是否能夠按照玩忽職守罪定罪有待商榷。第二種情形，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)已知悉下級(jí)執(zhí)行人員不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)的行為。此時(shí)，則應(yīng)著眼于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否違反客觀的注意、謹(jǐn)慎、自我評(píng)價(jià)要求，遵守規(guī)則的情況下危害后果的可避免性兩個(gè)方面。如果滿足以上兩個(gè)方面的條件，則行為人不應(yīng)承擔(dān)玩忽職守責(zé)任;反之，行為人則滿足玩忽職守罪的客觀要件。

上述責(zé)任認(rèn)定思路可以在《唐律》中找到影子，根據(jù)“上官公罪連坐”制度，上級(jí)官府監(jiān)臨官吏因下級(jí)官府官員犯公罪而承擔(dān)罪責(zé)時(shí)，相較于“同職犯公罪連坐”罪責(zé)遞減一等。[27]因上級(jí)官府對(duì)于下級(jí)官府官員的監(jiān)督、督促工作難免會(huì)因?yàn)榈赜蚣皶r(shí)效差異而出現(xiàn)信息偏差、管理障礙，并不能一味苛責(zé)上級(jí)官府官吏對(duì)其所轄官府官員的失職行為承擔(dān)同等責(zé)任。在參與具體事務(wù)的執(zhí)行人員不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，致使損害結(jié)果發(fā)生的場合，負(fù)有監(jiān)督、督促職責(zé)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否構(gòu)成玩忽職守罪關(guān)鍵要看該上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否已按照職責(zé)范圍正確履職，且在知悉損害結(jié)果發(fā)生時(shí)是否采取必要、合理措施來避免損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。

結(jié)語

疫情就是命令，防控就是責(zé)任。在這樣一場全社會(huì)參與的“大考”中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以法治理念、法治思維開展各項(xiàng)工作，依法防控，精準(zhǔn)施策，堅(jiān)決查處各類違法犯罪行為。解決玩忽職守罪司法實(shí)踐的困境，則應(yīng)當(dāng)回歸基礎(chǔ)理論，通過厘清責(zé)任形式、采用客觀歸屬理論確定因果關(guān)系，明確玩忽職守行為刑法規(guī)制的界限，不應(yīng)拔高或降低入罪標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合疫情防控時(shí)期的刑事政策等因素，最終實(shí)現(xiàn)玩忽職守犯罪的精確打擊。

（責(zé)任編輯：劉凌梅）