中華人民共和國最高人民法院
民 事 裁 定 書
（2019）最高法民終1831號
上訴人（原審原告）：青島海爾產城創(chuàng)集團有限公司，住所地山東省青島市高科技工業(yè)園海爾工業(yè)園內。
法定代表人：盛中華，該公司董事長。
委托訴訟代理人：原俊迪，北京市京師（濟南）律師事務所律師。
委托訴訟代理人：李琳，北京市浩天信和律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：安徽省合肥市自然資源和規(guī)劃局，住所地安徽省合肥市政務文化新區(qū)懷寧路1800號。
法定代表人：儲昭海，該局局長。
原審第三人：安徽省合肥市瑤海區(qū)人民政府，住所地安徽省合肥市瑤海區(qū)明光路1號。
法定代表人：陸勤山，該區(qū)人民政府區(qū)長。
委托訴訟代理人：倪學軍，安徽皖大律師事務所律師。
委托訴訟代理人：夏青，安徽皖大律師事務所律師。
原審第三人：合肥海智房地產有限公司，住所地安徽省合肥市瑤海區(qū)銅陵路192號。
法定代表人：吳成，該公司董事長。
委托訴訟代理人：原俊迪，北京市京師（濟南）律師事務所律師。
上訴人青島海爾產城創(chuàng)集團有限公司（以下簡稱海爾產城創(chuàng)公司）因與被上訴人安徽省合肥市自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱合肥資源規(guī)劃局）及原審第三人安徽省合肥市瑤海區(qū)人民政府（以下簡稱瑤海區(qū)政府）、合肥海智房地產有限公司（以下簡稱海智公司）確認合同無效糾紛一案，不服安徽省高級人民法院（2019）皖民初35號民事裁定（以下簡稱一審裁定），向本院提起上訴。本院于2019年10月16日立案后，依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。
海爾產城創(chuàng)公司上訴請求：撤銷一審裁定，并裁定本案由一審法院管轄。事實及理由：（一）一審裁定認定事實錯誤。1.一審裁定以存在仲裁條款為由否定法院管轄權，認定事實錯誤。《國有建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱《出讓合同》）是為國有土地使用權出讓事項約定了仲裁條款，但海爾產城創(chuàng)公司是因《瑤海區(qū)E1410號地塊補充合同》（以下簡稱《補充合同》）中約定了“不當條款”而起訴。海爾產城創(chuàng)公司就該附加繳稅條款提起的訴訟不應適用《出讓合同》中約定的仲裁條款。因為其一，合肥資源規(guī)劃局在土地使用權出讓合同中附加的繳稅條款，與土地開發(fā)利用無關，本身是非法和無效的。其二，合肥資源規(guī)劃局作為專門管理國家資源出讓的政府機構，因其行政行為引發(fā)的爭議不屬于可約定仲裁的范圍。其三，一審法院認可瑤海區(qū)政府在安徽省合肥市瑤海區(qū)人民法院（以下簡稱瑤海區(qū)法院）提起對海爾產城創(chuàng)公司補繳稅款的訴訟管轄合法，表明仲裁條款對海爾產城創(chuàng)公司和海智公司不適用。2.合肥資源規(guī)劃局在出讓國有土地使用權時的職責不包含要求受讓方額外納稅，出讓人實際上是以“稅額”的名義為瑤海區(qū)政府謀得利益。一審裁定認定該設定權利的行為正當，認定事實錯誤。在海爾產城創(chuàng)公司提起本案訴訟前，瑤海區(qū)政府就同一案涉事實、相同當事人、同一訴訟標的，在瑤海區(qū)法院以2000萬元起訴海爾產城創(chuàng)公司及海智公司，要求按照《補充協(xié)議》第五條的稅額補繳稅款，瑤海區(qū)法院已立案受理。無論是瑤海區(qū)政府向法院起訴要求補繳稅款，還是受讓人起訴要求確認條款無效，本案爭議的都是關于行政行為，瑤海區(qū)政府起訴時排除仲裁條款的適用是正確的，同理，本案爭議亦應排除仲裁條款的適用。3.一審裁定認定《出讓合同》屬平權主體間的約定，合同約定的仲裁條款有效，認定事實錯誤?！冻鲎尯贤肥怯珊戏寿Y源規(guī)劃局作為土地管理部門為管理國有土地的出讓、開發(fā)、利用，按照國有土地管理的法規(guī)要求與受讓人海爾產城創(chuàng)公司簽訂，除使用合同的形式外，《出讓合同》完全是按照法規(guī)限定的條件要求受讓人進行土地開發(fā)利用，并設定受讓人土地閑置滿兩年且未開工建設的，出讓人有無償收回的權利。合肥資源規(guī)劃局是為公共利益而非為其單方利益簽訂合同。案涉合同的內容不是平權主體間的約定，合同本身約定爭議提交仲裁解決的條款也應認定無效。（二）一審裁定適用法律錯誤。本案不應適用《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）第五條、《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第一百二十四條第二項。本案屬于非平權主體間發(fā)生的糾紛，應適用《仲裁法》認定本案不屬于仲裁管轄范圍，適用《中華人民共和國行政訴訟法》認定本案爭議屬行政糾紛性質，裁定一審法院對本案有管轄權，駁回合肥資源規(guī)劃局的管轄異議。
合肥資源規(guī)劃局辯稱，（一）一審裁定認定事實清楚，仲裁條款有效，一審法院對該案件沒有管轄權。1.案涉《出讓合同》《補充合同》是合肥資源規(guī)劃局作為出讓人與受讓人海爾產城創(chuàng)公司簽訂,其中《補充合同》第五條關于受讓人違約未完成繳稅數額“由合肥市瑤海區(qū)人民政府會同國稅局負責監(jiān)督受讓人以現金方式補齊”的約定,系為第三人瑤海區(qū)政府設定的權利條款。合同履行過程中,瑤海區(qū)政府基于該條起訴海爾產城創(chuàng)公司與海智公司承擔相應稅款給付責任,說明瑤海區(qū)政府接受了上述合同條款,則瑤海區(qū)政府根據該條取得相應的權利。但案涉合同是海爾產城創(chuàng)公司與合肥資源規(guī)劃局以自己的名義訂立,不是合肥資源規(guī)劃局代理瑤海區(qū)政府訂立。因此,瑤海區(qū)政府不是《出讓合同》《補充合同》的訂約主體。2.《出讓合同》第四十條載明爭議解決方式為提交安徽省合肥仲裁委員會仲裁,根據《仲裁法》第十六條規(guī)定,該約定屬于雙方訂立的仲裁協(xié)議,且內容符合《仲裁法》第十六條第二款的要求?！冻鲎尯贤泛汀堆a充合同》系合肥資源規(guī)劃局與海爾產城創(chuàng)公司本著平等、自愿、有償、誠實信用原則,就案涉土地出讓相關權利義務協(xié)商訂立的合同。其中《補充合同》第五條關于繳納稅款的約定,是合肥資源規(guī)劃局作為土地使用權出讓人與受讓人海爾產城創(chuàng)公司約定的一項合同義務,非合肥資源規(guī)劃局以稅收征管人身份向海爾產城創(chuàng)公司進行征稅,因此而發(fā)生的爭議不屬于行政爭議。故仲裁協(xié)議不存在無效的情形?！堆a充合同》作為《出讓合同》的附件和補充,《出讓合同》約定的爭議解決條款適用于《補充合同》履行發(fā)生的爭議。至于《補充合同》第五條的約定是否超出了合肥資源規(guī)劃局的權限因而無效,不影響《出讓合同》約定的仲裁條款的效力。3.根據合同相對性原理,瑤海區(qū)政府作為案涉合同的第三人,其在行使合同簽約雙方為其設定的權利的過程中是否與海爾產城創(chuàng)公司及其權利義務承接主體海智公司達成仲裁協(xié)議,是瑤海區(qū)政府與海爾產城創(chuàng)公司及海智公司之間的關系,不影響案涉合同簽約雙方關于爭議提交仲裁約定的適用。（二）一審裁定適用法律正確，根據《仲裁法》第五條以及《民事訴訟法》第一百二十四條第二項之規(guī)定,本案爭議應提交安徽省合肥仲裁委員會仲裁。
瑤海區(qū)政府述稱，《出讓合同》第四十條明確約定本案爭議提交安徽省合肥仲裁委員會仲裁。瑤海區(qū)政府作為案涉合同第三人，與海爾產城創(chuàng)公司及其權利義務承受主體海智公司之間達成何種爭議解決條款，均不影響上述仲裁條款的適用。請求維持一審裁定。
海爾產城創(chuàng)公司向一審法院起訴請求：1.確認其公司與合肥資源規(guī)劃局于2014年12月30日簽訂的《補充合同》第五條約定內容無效；2.判決超出海爾產城創(chuàng)公司引入企業(yè)2015年起五年內應繳稅款部分以外的無效繳稅金額9.768億元，海爾產城創(chuàng)公司免于承擔補足義務；3.合肥資源規(guī)劃局承擔本案訴訟費用。
一審法院經審查認為，根據海爾產城創(chuàng)公司起訴請求與所訴事實理由以及提供的證據材料，其一，案涉合同的簽約主體是海爾產城創(chuàng)公司與合肥資源規(guī)劃局。案涉《出讓合同》《補充合同》是合肥資源規(guī)劃局作為出讓人與受讓人海爾產城創(chuàng)公司簽訂，其中《補充合同》第五條關于受讓人違約未完成繳稅數額“由瑤海區(qū)政府會同國稅局負責監(jiān)督受讓人以現金方式補齊”的約定，系為第三人瑤海區(qū)政府設定的權利條款。合同履行過程中，瑤海區(qū)政府基于該條起訴海爾產城創(chuàng)公司與海智公司承擔相應稅款給付責任，說明瑤海區(qū)政府接受了上述合同條款，則瑤海區(qū)政府根據該條取得相應的權利。但案涉合同是海爾產城創(chuàng)公司與合肥資源規(guī)劃局以自己的名義訂立，不是合肥資源規(guī)劃局代理瑤海區(qū)政府訂立。因此，瑤海區(qū)政府不是《出讓合同》《補充合同》的訂約主體。其二，案涉合同約定爭議提交仲裁解決?！冻鲎尯贤返谒氖畻l載明：“因履行本合同發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，按本條第（一）項約定的方式解決：（一）提交合肥仲裁委員會仲裁；”該條系合同雙方對爭議解決方式所作的約定。首先，根據《仲裁法》第十六條“仲裁協(xié)議包括合同中訂立的仲裁條款和以其他書面方式在糾紛發(fā)生前或者糾紛發(fā)生后達成的請求仲裁的協(xié)議”之規(guī)定，該約定屬于雙方訂立的仲裁協(xié)議，且內容符合《仲裁法》第十六條第二款的要求。其次，《出讓合同》和《補充合同》，系合肥資源規(guī)劃局與海爾產城創(chuàng)公司本著平等、自愿、有償、誠實信用原則，就案涉土地使用權出讓相關權利義務協(xié)商訂立的合同。其中《補充合同》第五條關于繳納稅款的約定，是合肥資源規(guī)劃局作為土地使用權出讓人與受讓人海爾產城創(chuàng)公司約定的一項合同義務，非合肥資源規(guī)劃局以稅收征管人身份向海爾產城創(chuàng)公司進行征稅，因此而發(fā)生的爭議不屬于行政爭議。故《出讓合同》第四十條約定的仲裁事項，未超出法律規(guī)定的仲裁范圍，即仲裁協(xié)議不存在無效的情形。再次，《補充合同》作為《出讓合同》的附件和補充，其內容并沒有關于爭議解決方式的特別約定，即雙方對《出讓合同》約定的爭議解決方式未作變更。因此，《出讓合同》約定的爭議解決條款適用于《補充合同》履行發(fā)生的爭議。至于《補充合同》第五條的約定是否超出了合肥資源規(guī)劃局的權限因而無效，不影響《出讓合同》約定的仲裁條款的效力。其三，海爾產城創(chuàng)公司及海智公司是否與瑤海區(qū)政府達成仲裁協(xié)議不影響合同訂約雙方爭議之約定仲裁條款的適用。本案訴爭的是《補充合同》第五條約定的效力，系合同簽約雙方之間的爭議，瑤海區(qū)政府只是該約定如有效成立履行涉及的主體。根據合同相對性原理，瑤海區(qū)政府作為案涉合同的第三人，其在行使合同簽約雙方為其設定的權利過程中是否與海爾產城創(chuàng)公司及其權利義務承接主體海智公司達成仲裁協(xié)議，是瑤海區(qū)政府與海爾產城創(chuàng)公司及海智公司之間的關系，不影響案涉合同簽約雙方關于爭議提交仲裁約定的適用。
綜上，根據《仲裁法》第五條“當事人達成仲裁協(xié)議，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協(xié)議無效的除外?！币约啊睹袷略V訟法》第一百二十四條第二項“依照法律規(guī)定，雙方當事人達成書面仲裁協(xié)議申請仲裁，不得向人民法院起訴的，告知原告向仲裁機構申請仲裁”之規(guī)定，本案爭議應提交安徽省合肥仲裁委員會仲裁。一審法院依照《仲裁法》第二十六條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百一十六條第三項規(guī)定，裁定：駁回海爾產城創(chuàng)公司的起訴。案件受理費4925800元，退還海爾產城創(chuàng)公司。
二審中，海爾產城創(chuàng)公司、合肥資源規(guī)劃局、瑤海區(qū)政府、海智公司均未提交新證據。
本院認為，綜合海爾產城創(chuàng)公司的上訴事實及理由，本案二審的爭議焦點為：一審裁定駁回海爾產城創(chuàng)公司起訴是否符合法律規(guī)定。
首先，根據《民事訴訟法》第一百二十四條第二項規(guī)定，案件由仲裁機構裁決還是由法院進行審理，首先要看雙方是否達成書面仲裁協(xié)議。合肥資源規(guī)劃局與海爾產城創(chuàng)公司簽訂的《補充合同》中載明：“雙方本著平等、自愿、有償、誠實信用的原則，訂立本《補充合同》，作為合地市區(qū)經營[2014]166號《國有建設用地使用權出讓合同》的附件。本《補充合同》與《出讓合同》具有同等效力?！薄冻鲎尯贤返谒氖畻l明確約定雙方因履行合同發(fā)生爭議，由雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的提交合肥仲裁委員會仲裁。故一審裁定根據雙方上述約定認定，雙方達成了書面仲裁協(xié)議，《補充合同》履行期間發(fā)生的爭議適用《出讓合同》約定的爭議解決條款，并無不當。
其次，根據本案《出讓合同》第四十條約定的仲裁條款，雙方約定的仲裁事項為雙方履行合同中發(fā)生的爭議，本案雙方爭議為《補充合同》第五條約定條款的效力問題，未超出法律規(guī)定的仲裁范圍，海爾產城創(chuàng)公司也未提供證據證明雙方變更了爭議解決方式或仲裁協(xié)議存在無效的情形。故一審裁定認定本案應提交仲裁符合法律規(guī)定。
再次，關于《補充合同》第五條的約定是否超出了合肥資源規(guī)劃局的權限問題，根據《仲裁法》第十九條規(guī)定：“仲裁協(xié)議獨立存在，合同的變更、解除、終止或者無效，不影響仲裁協(xié)議的效力。仲裁庭有權確認合同的效力?！奔春贤ЯΣ挥绊懼俨脜f(xié)議的效力，在本案中，《補充合同》第五條的約定是否超出合肥資源規(guī)劃局的權限，并不影響案涉合同約定的仲裁協(xié)議的效力。故一審法院在受理本案后，根據雙方約定的仲裁協(xié)議裁定駁回海爾產城創(chuàng)公司起訴并無不當。
最后，海爾產城創(chuàng)公司稱本案屬于行政糾紛，應裁定一審法院管轄。海爾產城創(chuàng)公司在一審法院提起的是民事訴訟，根據《民事訴訟法》第一百二十四條第一項規(guī)定，如果海爾產城創(chuàng)公司認為本案屬于行政訴訟受案范圍，應另行提起行政訴訟。
綜上，青島海爾產城創(chuàng)集團有限公司的上訴請求不能成立，一審裁定認定事實清楚、適用法律正確。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項、第一百七十一條的規(guī)定，裁定如下：
駁回上訴，維持原裁定。
本裁定為終審裁定。
審判長 朱 燕
審判員 李相波
審判員 方 芳
二〇一九年十一月十二日
法官助理陳其慶
書記員王悅
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