中華人民共和國最高人民法院
民 事 裁 定 書
（2019）最高法民終1637號
上訴人（原審原告）：四川勇拓石材有限公司。住所地：四川省綿陽市鐵牛街1號勇拓洋樓。
法定代表人：左崇全，該公司執(zhí)行董事。
委托訴訟代理人：單任，重慶靜昇律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：綿陽市自然資源和規(guī)劃局。住所地：四川省綿陽市涪城區(qū)臨園路東段72號新益大廈八樓。
負責人：淳道懷，該局局長。
委托訴訟代理人：程健，四川道融民舟律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：綿陽市土地統(tǒng)征儲備中心。住所地：四川省綿陽市涪城區(qū)建安街102號。
法定代表人：汪小龍，該中心主任。
委托訴訟代理人：程健，四川道融民舟律師事務所律師。
上訴人四川勇拓石材有限公司（以下簡稱勇拓公司）因與被上訴人綿陽市自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱綿陽市資源局）、綿陽市土地統(tǒng)征儲備中心（以下簡稱綿陽市土儲中心）建設用地使用權合同糾紛一案，不服四川省高級人民法院（2018）川民初36號民事裁定，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭進行審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
勇拓公司上訴請求：（1）撤銷四川省高級人民法院（2018）川民初36號民事裁定；（2）指令四川省高級人民法院審理本案。主要事實及理由：（一）案涉《綿陽城市規(guī)劃區(qū)國有土地使用權收購合同》（以下簡稱《土地收購合同》）非行政協(xié)議，系當事人雙方以民事主體身份通過平等協(xié)商簽訂的民事協(xié)議，不能作為具體行政行為納入行政法的調(diào)整范圍。（二）案涉合同簽訂于2005年12月15日，即使認定為行政協(xié)議，亦應適用2015年5月1日行政訴訟法修訂前的規(guī)定并按照協(xié)議簽訂當時人民法院的通常做法由民事訴訟程序處理。最高人民法院（2016）最高法行申1758號案等案件裁判文書均持該觀點。（三）在行政協(xié)議糾紛裁判規(guī)則尚不統(tǒng)一現(xiàn)狀下，考慮到綿陽市資源局、綿陽市土儲中心在具備土地出讓條件情況下長達十余年不履行出讓義務，有拖延履行合同之嫌。若通過行政訴訟救濟，本案一審將由四川省綿陽市涪城區(qū)人民法院審理，而被上訴人系綿陽市政府部門，不利于爭議解決和當事人合法權益保護。
綿陽市資源局辯稱，本案《土地收購合同》是行政協(xié)議，勇拓公司對合同有異議應當提起行政訴訟。勇拓公司對于《土地收購合同》究竟是解除還是繼續(xù)履行，多次反復不定，給合同履行帶來不確定性。勇拓公司因自身原因無力開發(fā)導致土地閑置，土地被依法收回，現(xiàn)要求巨額補償金，明顯違背了公平合理原則。應當裁定駁回勇拓公司的起訴。
綿陽市土儲中心的答辯意見與綿陽市資源局的答辯意見一致。
勇拓公司訴訟請求：（1）綿陽市土儲中心繼續(xù)履行合同并立即向勇拓公司支付土地收購補償費3.01億元，綿陽市資源局承擔連帶責任；（2）本案案件受理費由綿陽市土儲中心和綿陽市資源局承擔。
原審法院認定事實：1997年1月3日，綿陽市涪江花崗石總廠（于1999年更名為勇拓公司）與綿陽市國土資源局（現(xiàn)為綿陽市資源局）簽訂《國有土地使用權出讓合同》，綿陽市資源局將永興工業(yè)開發(fā)區(qū)宗地號為97-××號、面積為34012.6平方米的土地出讓給勇拓公司，用于建設花崗石異性石材生產(chǎn)項目，總價款為3316300元。并約定在1997年12月30日前完成地上建筑面積不少于可建總面積的50%的建筑工程量，1998年12月30日前竣工。除經(jīng)同意從規(guī)定的建設期限屆滿之日起，至規(guī)定的建筑工程量完成之日止，超出半年的，由綿陽市資源局無償收回該宗土地的使用權以及地塊上和全部建筑物或其他附著物。
2000年3月，勇拓公司取得案涉土地使用權證。勇拓公司于2002年4月5日付清所欠的土地受讓款20萬元。2002年5月8日綿陽市資源局與勇拓公司簽訂了《動工開發(fā)時間約定》，約定勇拓公司需在2002年12月31日前動工開發(fā)，逾期依法無償收回土地使用權。
2004年10月10日綿陽市資源局向勇拓公司發(fā)出綿國土資函［2004］162號《協(xié)商收回土地使用權通知書》，該通知書載明：“根據(jù)《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第5號）的規(guī)定，你公司位于高新區(qū)土地證號為綿城國用［2000］字第xxxxx號、土地面積為34012.6平方米的國有土地使用權，被依法認定為閑置土地。經(jīng)市國土資源局（綿陽市資源局）報經(jīng)市人民政府批準，擬收回該宗土地使用權，并給予你公司補償。請你公司法定代表人或委托代理人（需持法定代表人的委托書）在2004年10月20日前持該宗土地使用權取得成本的直接證據(jù)等資料，到市國土資源局（綿陽市資源局）協(xié)商收回土地使用權有關事宜。抄送：市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊、市土地征儲中心?！?/div>
2005年12月15日，勇拓公司（乙方）與綿陽市土儲中心（甲方）簽訂《土地收購合同》，約定收購案涉土地，土地收購補償費由甲方在合同簽訂后向乙方支付200萬元預付款（此款的利息由乙方按銀行同期貸款利息加上分攤利息支付給甲方），余下部分待該宗土地出庫成交后，甲方從市財政返回的土地儲備成本中向乙方支付。土地收購補償費為：出讓價款扣除該宗土地的政府收益和有關費用（工業(yè)用地變更為商業(yè)、居住用地補繳的基準地價差、有關測量費、評估費、預付款相應的按央行一年期房地產(chǎn)貸款基準利率計算的利息）及乙方已使用年限應該支付的相應的土地出讓金后剩余部分。乙方在合同簽訂15日內(nèi)到市國土資源局辦理注銷土地登記手續(xù)，將該宗土地的《國有土地使用權證》交付給甲方。從《國有土地使用權證》注銷之日起，甲方即擁有該宗土地的處置權。乙方不再享有該宗土地的占有、使用、收益和處分權，并放棄涉及該宗土地的一切主張。甲方確保該宗土地按商住用地處置時的底價不低于每畝20萬元，若首次出讓不成交，由甲乙雙方另行約定底價，直到出讓成交。甲方處置時間不受乙方干預。第七條約定，甲乙雙方因特殊原因不能履行合同所約定的有關條款時，應以書面材料向?qū)Ψ教岢鼋獬蚋囊庖?。并承擔相應的違約責任。合同簽訂后，綿陽市土儲中心按約定向勇拓公司支付了土地回購預付款200萬元。案涉土地至今未出讓。
原審法院認為：關于《土地收購合同》是行政合同還是民事合同的問題。勇拓公司于1997年與綿陽市資源局簽訂《國有土地使用權出讓合同》受讓案涉土地使用權，土地用途為工業(yè)用地。該合同約定勇拓公司應在1997年12月30日前完成地上建筑面積不少于可建總面積的50%，1998年12月30日前竣工，并約定超過約定期限未動工開發(fā)建設，綿陽市資源局將依法無償收回案涉土地。根據(jù)勇拓公司提交的書面函件，2002年勇拓公司才付清所欠的土地出讓金20萬元。勇拓公司也一直未在《國有土地使用權出讓合同》約定的時間內(nèi)在案涉土地上開工建設。2002年5月8日綿陽市資源局與勇拓公司簽訂了《動工開發(fā)時間約定》，再次約定勇拓公司需在2002年12月31日前在案涉土地上動工建設，逾期綿陽市資源局將依法無償收回土地使用權。勇拓公司仍未在該約定期限內(nèi)在案涉土地上動工建設。根據(jù)2004年8月19日綿陽市資源局就案涉土地在內(nèi)的多宗閑置土地向綿陽市人民政府報送的《關于對綿陽市寶駿汽車貿(mào)易有限責任公司等24個單位閑置土地處置意見的報告》、綿陽市資源局于2004年10月10日向勇拓公司發(fā)出的《協(xié)商收回土地使用權通知書》，以及勇拓公司以無力開發(fā)為由申請綿陽市資源局收購案涉土地的《土地收購申請表》，可以證明勇拓公司主要因自身原因未能按照綿陽市資源局的決定和約定在案涉土地上動工建設項目，造成土地閑置長達數(shù)年之久。綿陽市人民政府依照《土地閑置管理辦法》的規(guī)定，認定案涉土地為閑置土地。同時，鑒于案涉土地規(guī)劃調(diào)整和農(nóng)民阻撓進場的原因，在收回土地使用權的時給予勇拓公司一定補償。綿陽市資源局經(jīng)綿陽市人民政府的批準，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，向勇拓公司發(fā)出《協(xié)商收回土地使用權通知書》，是依職權作出的具體行政行為。該通知書的性質(zhì)為行政處理決定書。在綿陽市資源局作出收回案涉土地使用權的決定后，勇拓公司在向綿陽市資源局提交的《申請》中請求按照“當時征地費用與由此產(chǎn)生的其他費用共計1624.9萬元收回該宗土地”，由此可見，雙方協(xié)商土地收購補償費并非基于土地本身市場價格，而基于勇拓公司取得案涉土地使用權的所付出的成本，目的是使勇拓公司為取得案涉土地支出的成本得到相應的補償。綿陽市土儲中心根據(jù)綿陽市人民政府授權，根據(jù)綿陽市資源局作出的收回案涉土地使用權的決定，與勇拓公司簽訂的收回土地相關事宜、給予行政相對人勇拓公司相應補償?shù)摹锻恋厥召徍贤返男再|(zhì)是行政合同。從案涉《土地收購合同》的簽訂主體，簽訂合同的法律依據(jù)，簽訂合同的背景以及合同對價的屬性等方面看，《土地收購合同》并非依據(jù)民事法律規(guī)范，在平等民事主體之間形成自愿、等價有償?shù)耐恋厥褂脵噢D(zhuǎn)讓合同。勇拓公司主張案涉《土地收購合同》是民事合同的理由不能成立，原審法院不予支持。因案涉《土地收購合同》并非民事合同，本案不屬于民事案件受理范圍。勇拓公司就《土地收購合同》產(chǎn)生的爭議可以提起行政訴訟。裁定：駁回勇拓公司的起訴。
本院經(jīng)審理認為，本案是否屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條及第一百二十四條第一項規(guī)定并結(jié)合本案事實作出認定?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第一百二十四條第一項規(guī)定：“依照行政訴訟法的規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟”。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第十一項規(guī)定：“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”，屬于行政訴訟受案范圍。案涉《土地收購合同》是否屬于行政訴訟法規(guī)定的協(xié)議，該法沒有明確規(guī)定。“法無授權不可為”，行政訴訟受案范圍應當依照法律明文規(guī)定確定。綿陽市土儲中心與勇拓公司就《土地收購合同》發(fā)生的糾紛，不應列入行政訴訟受案范圍。
依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十一條、本院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第三百三十二條規(guī)定，裁定：
一、撤銷四川省高級人民法院（2018）川民初36號民事裁定；
二、本案指令四川省高級人民法院審理。
本裁定為終審裁定。
審判長 馮文生
審判員 孫曉光
審判員 馬 嵐
二〇一九年九月二十五日
法官助理仇彥軍
書記員胡青青
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