中華人民共和國最高人民法院
民 事 判 決 書
（2019）最高法民終1459號
上訴人（原審原告）：長沙市市政工程有限責任公司。住所地：湖南省長沙市雨花區(qū)曙光中路297號。
法定代表人：曾卓，該公司董事長。
委托訴訟代理人：周燦，湖南商周律師事務所律師。
委托訴訟代理人：黃捷，男，住湖南省長沙市岳麓區(qū)，由湖南省法學會程序法學研究會推薦。
上訴人（原審被告）：湖南省株洲市醴陵市人民政府。住所地：湖南省株洲市醴陵市左權路59號。
法定代表人：董巍，該市市長。
委托訴訟代理人：張蔣開，北京市方正律師事務所律師。
委托訴訟代理人：傅前明，北京市方正律師事務所律師。
上訴人（原審被告）：醴陵市淥江新城投資開發(fā)建設有限公司。住所地：湖南省株洲市醴陵市長慶示范區(qū)黃沙村。
法定代表人：文建純，該公司執(zhí)行董事。
委托訴訟代理人：張蔣開，北京市方正律師事務所律師。
委托訴訟代理人：傅前明，北京市方正律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：醴陵市淥江投資控股集團有限公司。住所地：湖南省株洲市醴陵市國瓷南路8號。
法定代表人：姚紅波，該公司董事長。
委托訴訟代理人：石偉，湖南弘揚律師事務所律師。
上訴人長沙市市政工程有限責任公司（以下簡稱長沙市政公司）因與上訴人湖南省株洲市醴陵市人民政府（以下簡稱醴陵市政府）、醴陵市淥江新城投資開發(fā)建設有限公司（以下簡稱新城公司）、被上訴人醴陵市淥江投資控股集團有限公司（以下簡稱淥江集團）建設工程施工合同糾紛一案，不服湖南省高級人民法院（以下簡稱湖南高院）（2018）湘民初5號民事判決，向本院提起上訴。本院于2019年8月5日立案后，依法組成合議庭，開庭進行了審理。長沙市政公司的委托訴訟代理人周燦、黃捷，醴陵市政府、新城公司的委托訴訟代理人張蔣開、傅前明，淥江集團的委托訴訟代理人石偉到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
長沙市政公司上訴請求：一、維持一審判決第一項；二、撤銷一審判決第二項、第三項，改判：1.醴陵市政府、新城公司共同向長沙市政公司支付未按約將土地辦至長沙市政公司名下的賠償款人民幣7734萬元（按工程總價款的60%的25%計算），省級優(yōu)質工程獎勵款人民幣257.8萬元（按工程總價款的0.5%計算）；2.由醴陵市政府、新城公司共同向長沙市政公司支付逾期支付工程款的違約金人民幣3807.94萬元，并支付至實際付清之日止；3.由醴陵市政府、新城公司共同向長沙市政公司支付逾期結算的利息人民幣2566.35萬元，并支付至實際付清之日止；4.淥江集團對上述債務承擔連帶清償責任。三、本案一、二審的全部訴訟費由醴陵市政府、新城公司、淥江集團共同承擔。事實和理由：一、本案各方簽訂的系列合同均合法有效。（一）本案各方簽訂的系列合同均系簽約雙方真實意思的表示，且長沙市政公司已履行完畢；其中，《醴陵市高鐵連接線項目融資和建設合作框架協議書》（以下簡稱《框架協議》）本質上不是建設工程施工合同，是項目融資和建設合作協議。（二）《框架協議》僅為醴陵市政府為落實項目建設資金的來源及項目建設模式與長沙市政公司達成的初步意向，協議中并未涉及工程項目的具體名稱、工程價款的具體數額、雙方的權利和義務、施工組織涉及和工期、質量與驗收、材料設備供應、竣工驗收等工程建設過程中的實質性內容，其簽訂不能視同為簽約雙方在項目招投標前就合同的實質性內容進行了磋商，且本案沒有證據證明在施工項目招標實施前，長沙市政公司和新城公司有過任何形式的實質性磋商。（三）長沙市政公司是在經歷嚴格的公開投標程序，取得中標通知以后與新城公司簽訂的《道路工程施工合同》，符合評標標準，達到中標條件是長沙市政公司與新城公司簽訂《道路工程施工合同》的唯一條件，故《框架協議》不可能對長沙市政公司投標和簽約造成實質性影響。二、醴陵市政府、新城公司、淥江集團嚴重違約，應按約承擔違約責任。根據《框架協議》和《道路工程施工合同》的約定，醴陵市政府、新城公司、淥江集團應承擔的違約損失賠償包括未按約交付土地違約金、逾期支付工程款違約金、逾期結算利息、省優(yōu)工程獎勵金等。（一）未按約交付土地賠償金。該項損失系簽約雙方在簽約時就均已預見的損失，并在《框架協議》中予以約定，但醴陵市政府、新城公司、淥江集團至今無法向長沙市政公司交付土地，致使土地開發(fā)的收益無法實現。（二）逾期支付工程款違約金。根據《框架協議》第8.3條的約定，醴陵市政府應按應付金額每日萬分之二向長沙市政公司支付違約金。（三）逾期結算利息?！兜缆饭こ淌┕ず贤返?3.3條約定：“發(fā)包人收到竣工結算報告或結算資料后28天內無正當理由不支付工程竣工結算價款的，從竣工結算報告即結算資料核定后第29天起按承包人同期向銀行貸款利率支付拖欠工程價款的利息并承擔違約責任。”（四）省優(yōu)工程獎勵。根據《框架協議》第10.2條、《道路工程施工合同》第26條的約定，如工程獲評省級優(yōu)質工程獎，長沙市政公司可以獲得工程總造價0.5%的獎勵。三、淥江集團應對新城公司的違約行為承擔連帶賠償責任。淥江集團雖不是案涉合同的簽約主體，但其作為案涉工程項目的管理方和項目權益的所有人全程參與了案涉工程的管理、竣工驗收及工程款項的支付等事項，同時，其作為新城公司的唯一股東，與新城公司存在人格混同的情形。
醴陵市政府辯稱，《框架協議》只是預約，系意向性意思表示，本身沒有約定具體的權利義務內容；本案糾紛發(fā)生在《道路工程施工合同》當事人之間，與醴陵市政府無關。一審法院援引“債的加入”認定醴陵市政府為《道路工程施工合同》的當事人，缺乏事實根據，亦與“債的加入”不改變債的同一性這一根本特點相悖?！犊蚣軈f議》約定以“土地抵扣工程款”因違反《中華人民共和國土地管理法》等的強制性規(guī)定而無效；《道路工程施工合同》既未經過規(guī)范的招標程序，又存在中標無效的情形，亦屬無效；長沙市政公司除得向新城公司“請求參照合同約定支付工程價款”和主張“締約過失”賠償責任外，再無合法權利向其他民事主體提出其他訴訟主張。
新城公司辯稱，本案基于BT項目而生，案由應為“土地融資與建設工程施工合同糾紛”。案涉合同均為無效合同，應按合同無效的規(guī)則處理本案，長沙市政公司除得“請求參照合同約定支付工程價款”和主張“締約過失”賠償責任外，再無合法權利提出其他訴訟主張。一審法院未能查明本案有關融資、案涉工程造價、融資往來款與工程款的支付等問題，且錯誤認定有關案涉項目招投標的過程、完成結算資料移交的時間、啟動結算程序的時間、利息的起算時間等基本事實。一審法院認定新城公司加入醴陵市政府與長沙市政公司之間的建設施工合同法律關系有誤；而淥江集團并非任何一個合同的主體，亦不存在“人格混同”的情形；因此，醴陵市政府、淥江集團不應對長沙市政公司承擔任何民事責任。
淥江集團辯稱，淥江集團不是本案任何一份合同的當事人，不應當承擔相應的合同責任；長沙市政公司認為淥江集團與新城公司存在人格混同，沒有事實和法律依據。
醴陵市政府上訴請求：撤銷一審判決第一項、第二項，并改判駁回長沙市政公司對醴陵市政府的全部訴訟請求；本案一、二審訴訟費由長沙市政公司承擔。事實和理由：一、醴陵市政府無需對本案的債務承擔清償責任。《框架協議》《道路工程施工合同》以及《滬昆高鐵站（醴陵）連接線新建工程補充協議》（以下簡稱《補充協議》）均屬無效合同，醴陵市政府與長沙市政公司不存在合法有效的合同關系；《道路工程施工合同》系新城公司獨立實施的民事行為，醴陵市政府并非該合同的簽訂主體。二、一審法院錯誤認定長沙市政公司已經移交了齊全的結算資料，并錯誤認定工程總價款為51560萬元。（一）直至2016年1月18日，長沙市政公司還向醴陵市財政評審中心（以下簡稱財評中心）補交了28本結算資料；而在參與工程結算問題的協調會議的過程中，長沙市政公司仍在補充、完善結算資料，可見結算資料并不齊全。（二）長沙市政公司的證據不足以證明案涉工程已完成結算?！鄂妨晔薪ㄔO工程項目完成進度表》（以下簡稱進度表）并非案涉工程的結算憑據，而財評中心出具《建設工程結算審核單》并未重復作出結論；長沙市政公司在2016年1月之后一直在參與結算審核過程，案涉工程在此之前不可能完成了結算；由于長沙市政公司的結算資料不齊全，財評中心的審核結論不存在超過合同約定結算期限的問題；長沙市政公司已經認可了由財評機構和審計機構進行的評審，且本案目前并無工程款決算依據。（三）新城公司以借款的形式向長沙市政公司支付了4000萬元，為減少訴累、定分止爭，該項借款本息在本案中應當全額予以抵銷。三、案涉三份合同均無效，其中的違約條款同樣歸于無效；長沙市政公司未及時移交齊全的結算資料，導致工程結算一直無法完成，新城公司沒有支付工程款的義務，并非無正當理由不支付工程結算價款，也因此不存在違約行為。四、《道路工程施工合同》中僅約定按照同期銀行貸款利率支付拖欠工程款的利息，故按照同期貸款基準利率的二倍賠償利息損失沒有事實和法律依據。
新城公司上訴請求：撤銷一審判決，改判：1.新城公司向長沙市政公司支付工程款148467058元；2.駁回長沙市政公司其他全部訴訟請求。事實和理由：一、新城公司應向長沙市政公司支付工程款為148467058元，一審法院認定案涉工程總價款為51560萬元是完全錯誤的。新城公司與淥江集團是以結算審計確定工程審定金額，不能以進度表上估算金額來認定案涉工程總價款；進度表上的簽署時間分別為2016年1月11日和2016年1月18日，在此之后長沙市政公司還向財評中心提交了28份資料，可見長沙市政公司提供的資料不全，且長沙市政公司之后還參與了政府組織的五次專門會議，因而結算審核意見未超過合同約定的結算期限；長沙市政公司已蓋章確認湖南大為工程咨詢有限公司的審核意見，而根據該審核意見，案涉工程造價為436920648.21元。二、一審法院認定結算資料移交的相關事實錯誤。在結算審計過程中，長沙市政公司存在一直補充結算資料的事實，導致結算審計一直在補充材料和調查處理中。三、一審法院認定新城公司應向長沙市政公司支付2018年1月18日前的利息損失58828800元沒有依據。支付工程款應當以結算審計完成為支付前提，而到長沙市政公司起訴之日止，財政審計的結算審計的最終評審結論尚未作出；長沙市政公司作為熟悉建設工程項目招投標程序的大型建筑企業(yè)，對合同無效是有重大過錯的；墊資工程的工程款利率原則上是以同期同類貸款利率確定，一審判決按照同期貸款基準利率的二倍酌情認定缺乏依據；欠付工程款的事實是在結算審計后才發(fā)生的，新城公司僅負有支付剩余工程款的義務，以工程款數額25660萬元為基數計算損失不當。
長沙市政公司辯稱，案涉三份合同均為有效合同，醴陵市政府、新城公司、淥江集團應當承擔相應的違約責任。一審法院認定案涉工程款數額正確，醴陵市政府、新城公司、淥江集團應當承擔相應的給付義務。長沙市政公司存在嚴重損失，一審法院判令只支付利息不足以彌補長沙市政公司的損失。長沙市政公司與新城公司之間的借款屬于另一法律關系，不應與工程款直接抵扣。
長沙市政公司向一審法院起訴請求：1.判令醴陵市政府、新城公司共同向長沙市政公司支付工程款25660萬元及違約金3807.94萬元，并支付至實際付清之日止；2.判令醴陵市政府、新城公司共同支付逾期結算的利息2566.35萬元，并支付至實際付清之日止；3.判令醴陵市政府、新城公司共同支付未按約將土地辦至長沙市政公司名下的賠償款75000000元（按應交付土地的總價值3億元的25%計算）；4.判令醴陵市政府、新城公司共同向長沙市政公司支付省級優(yōu)質工程獎勵款257.8萬元（按工程總造價的0.5%計算）；5.判令淥江集團對上述債務承擔連帶責任；6.判令一審全部訴訟費用由醴陵市政府、新城公司、淥江集團共同負擔。
一審法院查明：2012年9月17日，為加快高鐵片區(qū)開發(fā)及高鐵連接線基礎設施建設，醴陵市政府（甲方）與長沙市政公司（乙方）簽訂《框架協議》，約定就項目采取融資建設模式。協議第一條約定：項目位于湖南省醴陵市長慶示范區(qū)，詳細規(guī)劃指標由甲方確定。項目包括經甲方認可的屬于道路、橋梁、綠化、亮化等設計范圍內建設的所有內容。項目總投資估算額不少于4億元人民幣。第四條約定：工程采用約定的融資建設模式實施。乙方負責籌集本工程所需資金和建設過程中的組織和管理，項目的建設管理職責由甲方承擔，工程建成后按約定程序由乙方移交給甲方，并由甲方按本合同約定支付乙方工程款。第五條約定：項目竣工驗收合格之日起10個工作日內，雙方應組成投資決算組，負責辦理確認本項目工程造價的決算事宜。項目驗收合格之日起30個工作日內，乙方應向甲方提交工程決算書，甲方在收到乙方提交的工程決算書之日起30個工作日內，由財評中心、工程審計中心對工程造價決算進行評審。評審部門應在3個月內提交評審結果，并作為決算依據。第六條約定：工程建設期間，按施工進度完成總工程量50%時，甲方向乙方支付總工程款的20%，工程驗收合格之日起7日內甲方向乙方支付工程款至總工程款的40%。剩余的60%工程款以土地作為回報。乙方留5%工程款作為保修金，保修期一年，不計息。甲方同意乙方可選擇60%的工程款以土地形式予以回報，所回報土地按照與60%工程款等價的原則（地塊為招標公告所示A、B地塊，面積不超過300畝，按實測面積為準，如60%工程款超過300畝土地實際價值，超額部分以現金方式一次性支付），根據評估機構評估等，A地塊價格為78萬元一畝，B地塊價格為58萬元一畝。工程竣工通車后30個工作日甲方負責將土地辦理至乙方（或乙方指定的公司）名下。第七條約定：甲方同時向乙方提供價值相當的土地權證作為乙方融資的抵押擔保。在簽訂本協議后十個工作日內，乙方負責融資壹億元人民幣給甲方使用，其余融資款項按實際拆遷進度確保拆遷安置款及時到位的原則向甲方支付，總融資額為貳億元人民幣，年利率11.78%，期限為1年。第八條約定：甲方逾期支付當期工程款的，每逾期一日，甲方應按欠付金額每日萬分之二向乙方支付違約金。任何一方違反本協議其他約定，應向守約方支付投資總額1%的違約金。如甲方未按約定將土地辦理至乙方名下，甲方賠償土地總價的25%給乙方。如乙方未能按法定招標程序中標本工程，甲方在開標后十日內退還融資款。甲方無法落實合同約定的義務給乙方的建設、回購造成妨礙的，乙方有權中止履行合同義務，甲方仍無法履行義務的，乙方有權終止合同且不免除甲方違約責任。
2012年9月28日，醴陵市長慶示范區(qū)投資開發(fā)建設有限公司（2015年更名為新城公司，以下均稱新城公司）作為項目業(yè)主單位通過招標部門發(fā)布《長慶示范區(qū)（滬昆高鐵站醴陵連接線）市政基礎設施和連接線A、B地塊綜合開發(fā)建設招標公告》，該公告載明了項目概況、建設規(guī)模、發(fā)包模式、投資人資格等內容，其中包含以下具體內容：連接線A、B地塊可開發(fā)用地面積約300畝，該開發(fā)地塊在市政基礎設施工程竣工通車后，項目投融資人即成為該地塊唯一摘牌權利人，該地塊項目開發(fā)相關手續(xù)由投融資人負責辦理。此外，該公告發(fā)包模式一項中載明：該項目堅持先公益后開發(fā)的原則，采用由投融資人全額墊資建設基礎設施，業(yè)主用連接線A、B地塊可開發(fā)建設土地進行融資，業(yè)主在連接線工程竣工通車后一個月內交付土地至投融資人名下。長沙市政公司于2012年10月31日為上述項目遞交投標文件。2012年11月6日，新城公司和招標代理人共同向長沙市政公司發(fā)出《中標通知書》。2013年7月8日，新城公司和招標代理機構再次向長沙市政公司發(fā)出一份《中標通知書》。2014年9月2日，新城公司與長沙市政公司簽訂《道路工程施工合同》，主要對上述工程項目建設施工的具體內容和雙方關于工程項下的權利義務進行約定，其中約定合同暫定價為326474486.77元，并將醴陵市政府和長沙市政公司簽訂的《框架協議》列為解釋合同的第一順位。其中，合同專用條款第26條約定：完成總工程量50%時，甲方付總工程款的20%，工程驗收合格起7日內甲方支付至工程總款的40%，結算審計完成后7個工作日內付至審定工程總造價的40%，剩余60%工程款以土地作為回報，所回報土地按照與60%的工程款等價的原則（地塊為A、B地塊），地塊位置圖附后，面積不超過300畝，按實測面積為準。地塊價格為A地塊78萬元一畝，B地塊58萬元一畝。工程竣工通車后30個工作日內由發(fā)包人將土地辦至承包人名下。專用條款第33.3條約定：發(fā)包人收到竣工結算報告和資料后28天內無正當理由不支付工程款，從竣工結算報告和資料核定后第29天起按同期銀行貸款利率向承包人支付工程款的利息。專用條款第35條約定：如發(fā)包人在結算審核后26天后無正當理由不支付工程結算款，按上述第33.3條的標準承擔違約責任。該合同附件為上述A、B地塊具體地理位置圖。經查，該圖雖畫出了地塊大致位置，但無法確定精確范圍，湖南高院依當事人申請到國土部門和醴陵市政府調取相關資料（包括當地國土局的規(guī)劃等），但仍無法根據現有資料明確當事人約定的A、B地塊具體位置，合同履行過程中，新城公司和醴陵市政府也未向長沙市政公司交付上述土地。施工過程中，2015年11月2日，新城公司又與長沙市政公司簽訂《補充協議》，對工期延長及相應補償事宜進行約定。
案涉工程于2015年11月完工，2015年12月30日通過竣工驗收。2015年11月23日，長沙市政公司將結算資料全部移交給新城公司，該結算資料包含合同、中標通知書、竣工驗收交接單、完工圖、工程造價、工程量計算書、工程經濟技術簽證單、隱蔽工程驗收記錄、工程項目造價、工程量計算書等一系列文件。
2012年9月14日，醴陵市政府召開常務會議并形成會議紀要（以下簡稱會議紀要），該會議紀要中第十一項為討論案涉項目建設投融資工作，主要擬定了案涉項目的融資方式、進度款支付方式、用上述A、B地塊的土地使用權作為向投資方的履約保證以及掛牌價格等事項，并決定對案涉項目建設和A、B地塊實行捆綁招標。2015年12月11日，新城公司制作了一份進度表，載明滬昆高鐵站醴陵連接線K0+000-K0+960工程合同造價約6500萬元，新增已完成工程項目及預計造價59258473元，已撥付工程資金9252000元，新城公司在“建設單位意見”一欄簽署同意報財政評審（2015年12月12日）并加蓋公司公章，相關評審員在“財評中心項目專管員或評審人員意見一欄”簽署“估算已完工程預算造價約5600萬元”（2016年1月11日），財評中心主任于2016年1月11日簽署“同意評審員意見”并加蓋財評中心公章。2016年1月12日，新城公司又制作一份進度表，載明滬昆高鐵站（醴陵）連接線新建工程（AK0+960-站前廣場）工程合同造價32600萬元，新增已完工工程項目及預計造價54074萬元，已撥工程資金13000萬元，新城公司于2016年1月18日簽署“同意送財評審核”并加蓋公司公章，財評中心評審人員簽署“估算已完工程造價約4.596億元”，財評中心主任簽署“同意評審員意見”并加蓋公章（2016年1月18日）。以上兩段工程經審核同意的款項合計51560萬元。淥江集團于2017年1月19日制作一份《醴陵市淥江投資控股集團有限公司資金撥付內部審批表》，載明案涉工程項目的總金額為51560萬元，已撥付19100萬元，本次撥付5000萬元，淥江集團相關人員先后簽署同意撥付的意見并加蓋公司公章。2018年9月22日，財評中心出具一份《建設工程結算審核單》，該審核單載明案涉工程財評復核金額為409467058元，核減總額為245506324元。新城公司、財評中心、醴陵市財政局先后加蓋公章。
新城公司就案涉工程向長沙市政公司支付工程款情況如下：2016年2月1日前支付16825.2萬元，2016年2月4日支付1000萬元，2016年6月8日支付478.8萬元，2016年11月16日支付600萬元，2017年1月24日支付5000萬元。另，新城公司還向長沙市政公司出借了4000萬元借款。新城公司提交的其他付款證據不能證明付款屬實或者不能證明是向長沙市政公司付款，湖南高院不予采信。
一審審理期間，長沙市政公司明確表示不申請鑒定，并認為現有證據足以認定工程總價款為51560萬元。
一審法院認為，關于案涉《框架協議》《道路工程施工合同》及《補充協議》是否有效的問題。從各方簽訂合同以及前期履行合同等行為來看，案涉的三個主要合同系雙方當事人真實意思表示，各方也是本著平等自愿原則簽訂合同，并有實際履行行為，但本案各方簽訂的系列合同本質上系建設工程施工合同，且從工程的性質上看，系涉及公共利益的大型基礎設施和公用事業(yè)項目，根據相關法律規(guī)定應屬無效合同。理由如下：第一，根據《中華人民共和國招標投標法》第三條的規(guī)定，案涉工程應當進行招投標。第二，醴陵市政府與長沙市政公司簽訂的《框架協議》中已經對案涉工程的主要內容、大致價款、回報方式、違約責任等進行了約定，與招投標中的條件和后續(xù)簽訂的《道路工程施工合同》的基本內容一致，應認定為當事人在工程項目招投標前進行了實質性的磋商，且該實質性磋商對招投標以及簽訂《道路工程施工合同》有實質性的影響，根據《中華人民共和國招標投標法》第五十五條規(guī)定，案涉中標應當無效。第三，根據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第三項的規(guī)定，中標無效的，相應的建設工程合同也無效，故《框架協議》《道路工程施工合同》以及《補充協議》應當屬于無效合同。
關于案涉工程應付款是多少，已付款是多少，是否還欠付工程款的問題。根據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條的規(guī)定，長沙市政公司可以請求參照案涉合同的約定支付工程款?！犊蚣軈f議》《道路工程施工合同》均在實質上約定項目竣工驗收合格后發(fā)包方在收到承包方工程決算書之日起30個工作日內，由財評中心、工程審計中心對工程造價決算進行評審，評審部門應在3個月內提交評審結果，并作為結算依據。實際履行過程中，案涉工程于2015年12月30日竣工驗收合格，長沙市政公司于竣工前已將結算資料全部移交給新城公司，結算資料齊全。新城公司雖主張長沙市政公司提交的決算資料不全，但沒有證據證明，其主張不予支持。新城公司在收到結算資料后，實際于2015年12月11日開始啟動上述結算程序，對部分工程款進行審核。財評中心在2016年1月11日認可該部分工程已完工程造價約5600萬元，此后又同樣在2016年1月18日認可其余部分工程款約45960萬元。直到2017年1月19日，淥江集團作為新城公司的上級單位還在內部審批表中認可工程總價款為51560萬元，并同意按在該價款下支付5000萬元工程款，表明案涉工程的結算實際已于此時通過財評中心的審核確認，且新城公司和淥江集團均認可。新城公司等主張應按2018年9月22日財評中心出具的審核結論為結算依據的主張不能成立。第一，之前財評中心已審核同意總的結算金額，其重復作出結論缺乏客觀真實性；第二，該審核結論嚴重超過了本案合同約定的結算期限，不符合雙方的約定，同時根據有關部門發(fā)布的《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》第十八條的規(guī)定，如采信2018年9月22日的評審結論與該規(guī)定不符；第三，該審核結論審核的價款總額與財評中心2016年認定的金額相差一億余元，對于2018年9月22日這份審核結論中工程款的核減，醴陵市政府和新城公司沒有充分的證據和理由。因此，本案工程總價款應當認定為51560萬元。新城公司已支付長沙市政公司工程款為23900萬元，長沙市政公司在本案中還認可新城公司出借的款項2000萬元用來抵扣工程款（利息不予抵扣），故本案新城公司已支付的工程款應認定為25900萬元，欠付款項則為25660萬元（51560萬元-25900萬元）。新城公司提出另2000萬元出借款項的問題，該問題與本案糾紛系不同法律關系，新城公司并未反訴，且涉及利息等問題，不宜在本案中一并處理，新城公司可另行主張權利。
關于醴陵市政府和淥江集團在本案中是否應對長沙市政公司承擔責任，承擔何種責任的問題。醴陵市政府系《框架協議》的一方當事人，本案工程也主要是醴陵市政府主導開展的市政項目，新城公司作為醴陵市政府授權處理公共事務的單位，其后續(xù)進行招投標并按中標內容與長沙市政公司簽訂合同實際是履行《框架協議》中醴陵市政府的義務，屬于債的加入，案涉工程的招投標和《道路工程施工合同》的簽訂均系為落實《框架協議》的主要內容，《道路工程施工合同》系對《框架協議》的細化，且《道路工程施工合同》也明確以《框架協議》為解釋合同的第一順位依據，各方當事人之間也沒有合同權利義務轉讓的意思表示，故醴陵市政府是本案建設工程施工合同法律關系的相對方之一，應當與新城公司共同對長沙市政公司承擔責任。至于淥江集團，雖然其參與了案涉工程有關事宜，但并不是案涉任何一個合同的主體，長沙市政公司主張淥江集團與新城公司人格混同沒有充分依據，故淥江集團在本案中不應承擔責任。長沙市政公司請求判令淥江集團承擔連帶責任沒有事實和法律依據，不予支持。
關于醴陵市政府和新城公司是否應向長沙市政公司支付違約金、損失賠償金和逾期付款基本利息，如須支付，應如何計算的問題。第一，關于長沙市政公司提出的逾期付款違約金，該主張系根據合同約定提出，但由于案涉合同無效，故合同關于違約金的條款也無效，長沙市政公司關于逾期付款違約金的訴訟請求不予支持。第二，關于長沙市政公司請求支付損失賠償金的主張，認定如下：案涉合同因違反《中華人民共和國招標投標法》和相關司法解釋規(guī)定而無效，本案各方當事人在簽訂合同時均應當知道相關法律法規(guī)的規(guī)定，對于合同無效，雙方均有一定責任。醴陵市政府作為行政管理者和執(zhí)法者，新城公司作為政府授權的從事公共事務管理的企業(yè)，應當對其對外從事民事行為的合法性負有更高的注意義務。同時，鑒于長沙市政公司巨額墊資完成了工程建設，醴陵市政府和新城公司在工程結算完成后仍拖延支付25660萬元剩余工程款達兩年（至本案起訴時止），對長沙市政公司必然造成較大損失，醴陵市政府和新城公司對長沙市政公司的損失應承擔主要責任。長沙市政公司主張參照《框架協議》第8.5條約定按應交付土地總價值的25%計算損失賠償金，該主張雖符合當事人在簽訂合同時能夠預見的損失，但因合同無效，且雙方在合同中并未明確約定土地的具體位置，無法確定土地總價值，本案不能按此約定認定賠償金數額?？紤]到醴陵市政府和新城公司在工程價款支付上存在較嚴重違約行為，而長沙市政公司的直接損失主要是資金占用方面的利息損失，根據《中華人民共和國合同法》第五十八條的規(guī)定，對于長沙市政公司的損失，酌情認定以本案欠付工程款數額25660萬元為基數，按照中國人民銀行同期貸款基準利率的二倍來計算。經查，中國人民銀行同期貸款基準利率為年利率4.75%，兩倍利率為年利率9.5%。參照《框架協議》第五條和《道路工程施工合同》第33.3條的約定，本案應付款之日應為2016年1月20日，欠付款利息應當從此時開始計算。根據已查明的付款情況，新城公司在2016年1月20日起又陸續(xù)支付了部分工程款，直到2018年1月18日最后支付了一筆款項，對于2016年1月20日起至2018年1月18日的利息，經逐筆核算，該部分利息損失為58828800元（具體計算過程見判決書附表），后續(xù)利息應當按上述年利率9.5%標準從2018年1月19日起計算至欠付工程款付清之日止。第三，長沙市政公司還主張本案醴陵市政府等應按銀行同期貸款利率支付逾期付款利息，因湖南高院已支持了長沙市政公司關于損失的部分主張，長沙市政公司該項訴訟請求不予支持。
關于長沙市政公司是否應當獲得合同約定的省級優(yōu)質工程獎勵的問題。長沙市政公司請求按《框架協議》中關于省級優(yōu)質工程獎勵的約定判令被告支付工程總造價0.5%的獎勵，因合同無效，該部分又不屬于工程結算的內容，故該約定不能作為長沙市政公司主張該獎勵的依據，長沙市政公司主張支付該獎勵的訴訟請求不予支持。
2019年5月20日，湖南高院作出（2018）湘民初5號民事判決，判令：一、由醴陵市政府、新城公司于判決生效后三十日內向長沙市政公司支付工程款256600000元；二、由醴陵市政府、新城公司于判決生效后三十日內向長沙市政公司賠償利息損失，其中2018年1月18日前的利息損失為58828800元，2018年1月19日起的利息損失以256600000元為本金，按中國人民銀行同期貸款基準利率的兩倍計算至欠付工程款付清之日止；三、駁回長沙市政公司其他訴訟請求。
本院對一審法院查明的事實予以確認。
本院認為，本案的爭議焦點是：一、案涉《框架協議》《道路工程施工合同》及《補充協議》的合同效力問題；二、醴陵市政府、淥江集團在本案中是否應承擔責任的問題；三、案涉工程欠款的數額問題；四、長沙市政公司關于違約金、賠償金、逾期付款利息以及省級優(yōu)質工程獎勵等請求是否應予支持的問題。
一、案涉《框架協議》《道路工程施工合同》及《補充協議》的合同效力問題。根據《中華人民共和國招標投標法》第三條、第五十五條，《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第三項的規(guī)定，大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公共安全的工程建設項目，必須進行招標；依法必須進行招標的項目，招標人違反法律規(guī)定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，且其行為影響中標結果的，中標無效；中標無效的，相應的建設工程合同也無效。本案中，爭議工程位于湖南省醴陵市長慶示范區(qū)，詳細規(guī)劃指標由醴陵市政府確定，具體包括經醴陵市政府認可的道路等建設施工內容；該工程屬依法應招投標的涉及公共利益的大型基礎設施項目。2012年9月14日會議紀要載明，醴陵市政府授權新城公司采取公開招標方式確定案涉工程建設主體；三天后，醴陵市政府即與長沙市政公司簽訂《框架協議》；同年10月31日，長沙市政公司就案涉項目遞交投標文件；同年11月6日，新城公司和招標代理人共同向長沙市政公司發(fā)出《中標通知書》。其后，新城公司根據醴陵市政府的授權，就《框架協議》所涉項目進行招投標。2013年7月8日，新城公司與招標代理人再次向長沙市政公司發(fā)出《中標通知書》；2014年9月2日，新城公司與長沙市政公司簽訂《道路工程施工合同》；2015年11月2日，新城公司與長沙市政公司簽訂《補充協議》。與《道路工程施工合同》及《補充協議》的內容相比，《框架協議》已明確就案涉工程內容、建設模式、總投資額、付款方式、融資數額及利息、違約責任等進行了約定。一審法院據此認為醴陵市政府、新城公司、長沙市政公司在案涉項目招標前即進行實質性磋商并影響到最終中標結果，故中標無效，《框架協議》《道路工程施工合同》及《補充協議》三合同亦屬無效的處理意見，事實根據和法律依據充分，本院予以認可。
二、醴陵市政府、淥江集團在本案中是否應承擔責任的問題。根據一審法院查明的事實，《框架協議》《道路工程施工合同》兩合同與會議紀要在內容上一以貫之；而兩合同內容并非互無關聯，彼此獨立。從內容看，《道路工程施工合同》中把《框架協議》列為解釋合同的第一順位；《框架協議》則約定醴陵市政府與長沙市政公司組成投資決算組以及醴陵市政府按施工進度向長沙市政公司支付工程款等內容；顯然，《道路工程施工合同》是《框架協議》所涉工程項目在建設施工部分的具體化，而《框架協議》中建設施工部分內容與《道路工程施工合同》有重合。從履行看，會議紀要載明，醴陵市政府授權新城公司就案涉工程采取公開招標的方式確定建設主體，并稱投資建設主體需為項目提供2億元的融資款并帶資建設；顯然，《框架協議》《道路工程施工合同》及《補充協議》系針對同一項目工程，而長沙市政公司的履行符合前述會議紀要的內容。因此，一審法院認定醴陵市政府系案涉建設工程合同法律關系的一方當事人，應與新城公司共同對長沙市政公司承擔責任，事實根據和法律依據充分，亦較為公允，本院予以認可。至于淥江集團，其不是《框架協議》《道路工程施工合同》及《補充協議》中任一合同的主體，雖參與相關事宜，但與案涉項目建設無直接法律關系，一審法院認定其在本案中不應承擔責任，應屬妥當。
三、案涉工程欠款的數額問題。根據《框架協議》《道路工程施工合同》的約定，案涉工程的結算順序是長沙市政公司提交工程決算書，并由財評中心、工程審計中心對工程造價進行評審，評審部門應當在3個月內提交評審結果。根據一審法院查明的事實，案涉工程于2015年11月完工，長沙市政公司于2015年11月23日提交了結算資料。新城公司于2015年12月11日和2016年1月12日各制作一份進度表，財評中心分別于2016年1月11日和2016年1月18日在兩份進度表上簽字蓋章，認可已完工程造價為約5600萬元和約4.596億元。2017年1月19日，淥江集團依企業(yè)管理職責，在其內部審批表中認可工程總價款為51560萬元，并同意在該價款下支付5000萬元工程款。兩份進度表系新城公司制作，并經財評中心兩次確認及淥江集團認可，工程總價款前后一致，進度款相互呼應，形成完整證據鏈，證明力較強。而2018年9月22日財評中心出具的審核結論，一方面屬重復作出，另一方面作出時也已超出合同約定的結算期限，該審核結論證明力較弱。因此，在沒有證據證明長沙市政公司移交結算資料嚴重不全的情況下，一審法院認定案涉工程總價款為51560萬元，并無不當。此外，前述進度表作出近一年后，長沙市政公司才于2016年12月22日提出《關于請求解決農民工工資和材料供貨商欠款事宜的報告》；因此，新城公司關于年初作出的進度表系為解決承包人年終產生的農民工工資問題，明顯有違日常生活經驗，應不予支持。至于2000萬借款是否在本案中一并解決的問題，因借款利息、期限等均不明確且存在爭議，一審法院未處理2000萬借款，并無不當；新城公司亦可另循法律途徑解決。
四、長沙市政公司關于違約金、賠償金、逾期付款利息以及省級優(yōu)質工程獎勵等請求是否應予支持的問題。因案涉合同屬無效合同，而當事人關于逾期付款違約金、優(yōu)質工程獎勵款的約定不屬有關解決爭議方法的條款，故亦屬無效；因此，一審法院沒有支持長沙市政公司關于新城公司、醴陵市政府支付逾期違約金、優(yōu)質工程獎勵款的請求，事實根據和法律依據充分，本院予以支持。本案中，因雙方并未在合同中約定應辦至長沙市政公司名下土地的具體位置，無法確定相應土地價值，故長沙市政公司提出7734萬元賠償金的主張，但無法證明這是在訂立合同時能夠預見的損失金額。因此，一審法院綜合案涉合同約定及履行情況、當事人主體性質、約定支付方式無法實現、資金占用情況等因素，判令醴陵市政府、新城公司以欠付工程款數額25660萬元為基數，按照中國人民銀行同期貸款基準利率的二倍來計算長沙市政公司應獲得的賠償金（自2016年1月20日起，詳見一審判決附表），且未支持長沙市政公司再行計算逾期付款利息的處理意見，符合本案實際情況，應予維持。應當注意的是，2019年8月16日，中國人民銀行發(fā)布2019年第15號公告，故一審判決所涉“貸款基準利率”已轉換為“貸款市場報價利率”。
綜上所述，長沙市政公司、醴陵市政府、新城公司的上訴請求均不能成立，應予駁回；一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。本院依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費人民幣3255656元，由長沙市市政工程有限責任公司負擔760104元，由湖南省株洲市醴陵市人民政府負擔1618944元，由醴陵市淥江新城投資開發(fā)建設有限公司負擔876608元。
本判決為終審判決。
審判長 劉少陽
審判員 高燕竹
審判員 楊 蕾
二〇一九年十二月十二日
書記員 方雅婷
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