高留升訴新鄭市人民政府等行政補償糾紛案

【案例要旨】

行政機關(guān)對土地使用等作出的限制行為直接導致當事人財產(chǎn)權(quán)益明顯減損，當事人要求行政機關(guān)予以行政補償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。

原告：高留升，男，漢族，1957年11月14日出生，住河南省新鄭市。

被告：新鄭市人民政府，住所地：河南省新鄭市人民路。

法定代表人：馬宏偉，該市市長。

被告：新鄭市林業(yè)局，住所地：河南省新鄭市中華北路。

法定代表人：鄭彩霞，該局局長。

被告：新鄭市具茨山國家級森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會，住所地：河南省新鄭市千戶寨同源路。

法定代表人：郭微酬，該管理委員會主任。

第三人：新鄭市具茨山國家級森林公園管理委員會千戶寨村民委員會，住所地：河南省新鄭市具茨山國家級森林公園管理委員會千戶寨村。

負責人：趙銘濤，該村民委員會主任。

原告高留升因與被告新鄭市人民政府、新鄭市林業(yè)局、新鄭市具茨山國家級森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會（以下簡稱具茨山管委會）、第三人新鄭市具茨山國家級森林公園管理委員會千戶寨村民委員會（以下簡稱千戶寨村委會）發(fā)生行政補償糾紛，向河南省鄭州市中級人民法院提起訴訟。

原告高留升訴稱：其系河南省新鄭市辛店鎮(zhèn)千戶寨村村民，自1983年起與千戶寨村委會簽訂承包荒山協(xié)議，約定其承包東至白廟地界、西至史垌、南至千戶寨村地界、北至老七隊八畝地約250畝荒山，承包期至2016年1月1日，承包期內(nèi)一切附屬物歸原告所有，承包期內(nèi)如果村集體或國家需用時，千戶寨村委會有權(quán)終止合同收回荒山，但一切附屬物歸原告所有，承包到期后原告享有優(yōu)先承包權(quán)。合同簽訂后，被告新鄭市人民政府、新鄭市林業(yè)局、具茨山管委會在未對原告進行任何補償?shù)那闆r下，擅自將原告承包的荒山納入森林公園。原告的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)受法律保護，征收原告承包經(jīng)營的荒山應(yīng)履行法定程序，并對地上附著物和青苗等給予公平、合理的補償，被告的征收行為違反法律規(guī)定，侵害了原告的合法權(quán)益，故訴至法院，請求判令三被告對原告承包的250畝荒山上的所有森林及附屬物劃入新鄭市具茨山國家級森林公園及公益林的行為依法作出補償決定。

被告新鄭市人民政府辯稱：1.新鄭市人民政府不是本案適格被告。設(shè)立國家級森林公園不代表對森林公園內(nèi)的土地進行了征收，新鄭市人民政府也未對案涉森林公園內(nèi)的土地進行征收，不存在行政補償?shù)那疤?，因此新鄭市人民政府不是本案適格被告。2.高留升不具備原告主體資格。案涉國家級森林公園的設(shè)立不影響原告的承包經(jīng)營權(quán)。如果原告對森林公園內(nèi)的林木享有所有權(quán)，可以依法辦理采伐證后進行采伐，原告在權(quán)利沒有受到損害的情況下提起訴訟缺乏法律依據(jù)。綜上，請求駁回原告的起訴。

被告新鄭市林業(yè)局辯稱：新鄭市林業(yè)局不是適格被告，請求法院依法裁判。

被告具茨山管委會辯稱：原告高留升承包的荒山未被征收，原告非征收補償對象，具茨山管委會也無補償義務(wù)。原告要求行政補償無事實和法律依據(jù)，請求依法駁回原告的訴訟請求。

第三人千戶寨村委會述稱：1.高留升不具備原告主體資格。案涉荒山承包協(xié)議2016年1月1日到期后未續(xù)簽，承包協(xié)議終止后，高留升對案涉荒山的權(quán)利自然終止。2.案涉荒山不存在征收問題，亦不存在行政補償事宜。綜上，原告所述無事實和法律依據(jù)，應(yīng)當依法駁回原告起訴。

河南省鄭州市中級人民法院一審查明：

原告高留升系河南省新鄭市辛店鎮(zhèn)千戶寨村村民。1988年3月，高留升與第三人千戶寨村委會簽訂承包合同，約定高留升承包案涉荒山林場，承包期15年。該合同簽訂后，高留升開始在荒山上種植和管護林木。1995年1月雙方重新簽訂合同，明確高留升承包荒山250畝，承包期內(nèi)一切附屬物歸高留升所有，稅金、育林金等一切費用由高留升承擔，合同期限10年，到期后高留升享有優(yōu)先承包權(quán)，承包期內(nèi)如果村集體或國家需要，村集體有權(quán)終止合同收回荒山，但一切附屬物歸高留升所有。該合同到期后，雙方續(xù)簽合同至2016年1月。之后，雙方未再續(xù)簽合同。

原國家林業(yè)局于2005年12月23日向“新鄭市始祖山森林公園管理處”作出《關(guān)于準予設(shè)立始祖山國家級森林公園的行政許可決定》，同意設(shè)立河南始祖山國家森林公園，行政區(qū)域位于河南省新鄭市，期限為長期。原告高留升原承包的荒山位于該森林公園范圍內(nèi)，被劃入國家森林公園后，其中的林木僅能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐且審批程序嚴格，高留升無法就案涉林木再獲得任何經(jīng)濟利益，故其向被告新鄭市人民政府、新鄭市林業(yè)局和具茨山管委會多次請求給予補償，均無果，遂提起本案行政補償訴訟。

根據(jù)新鄭市機構(gòu)編制委員會下發(fā)的《關(guān)于組建新鄭市具茨山國家級森林公園（具茨山景區(qū)）管委會的通知》可以確定，被告具茨山管委會根據(jù)被告新鄭市政府的授權(quán)，在森林公園范圍內(nèi)行使有關(guān)職能部門的行政管理權(quán)。原國家林業(yè)局作出的案涉《關(guān)于準予設(shè)立始祖山國家級森林公園的行政許可決定》抬頭中顯示的“新鄭市始祖山森林公園管理處”后來更名為“具茨山森林公園管理處”，系具茨山管委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

河南省鄭州市中級人民法院一審認為：

本案首先面臨的是適格被告的問題。原國家林業(yè)局于2005年12月23日下發(fā)《國家林業(yè)局關(guān)于準予設(shè)立始祖山國家級森林公園的行政許可決定》（林場許準〔2005〕947號），原告高留升原承包的荒山被劃入該國家級森林公園?！秶壹壣止珗@管理辦法》第十六條規(guī)定，因國家級森林公園總體規(guī)劃的實施，給國家級森林公園內(nèi)的當事人造成損失的，依法應(yīng)予補償。高留升原承包的荒山被劃入國家級森林公園，因無法進行采伐，對其在荒山上種植的林木，高留升在行使所有權(quán)時受到了較大限制，依法應(yīng)當對其進行補償。但《國家級森林公園管理辦法》第十六條僅規(guī)定了“應(yīng)予補償”，卻未規(guī)定由誰來進行補償?！秶壹壣止珗@設(shè)立、撤銷、合并、改變經(jīng)營范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法》第三條規(guī)定，森林、林木、林地的所有者和使用者，可以申請設(shè)立國家級森林公園。從原國家林業(yè)局下發(fā)的《國家林業(yè)局關(guān)于準予設(shè)立始祖山國家級森林公園的行政許可決定》（林場許準〔2005〕947號）來看，該森林公園是由“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”申請設(shè)立的。本案中，雖無證據(jù)證明“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”的成立主體，但新鄭市機構(gòu)編制委員會于2010年5月21日下發(fā)的《關(guān)于組建新鄭市具茨山國家級森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會的通知》（新編〔2010〕08號）載明了“將始祖山國家級森林公園管理處……的職責、事業(yè)全供編制55名整合劃入具茨山國家級森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會……”，同時該通知還明確了被告具茨山管委會的職能?？梢钥闯觯暾堅O(shè)立國家級森林公園的機構(gòu)是“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”，該管理處從2010年《關(guān)于組建新鄭市具茨山國家級森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會的通知》下發(fā)之后，就調(diào)整為具茨山管委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。因此，新鄭市始祖山森林公園管理處作為申請人申請設(shè)立國家級森林公園這一事項，最終應(yīng)由具茨山管委會承擔法律責任。此時需要考量的就是具茨山管委會是否可以做行政訴訟被告的問題。享有行政權(quán)，能以自己的名義行使行政職權(quán)并能獨立承擔由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責任的組織即擁有行政主體資格。本案中，具茨山管委會系事業(yè)單位法人，系由被告新鄭市人民政府舉辦，其并非由法律法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的事業(yè)單位，故其不能獨立承擔法律責任，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款的規(guī)定，行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。故本案中，新鄭市人民政府是本案適格的被告。除新鄭市人民政府之外，新鄭市林業(yè)局、具茨山管委會均非本案適格被告。

在確定適格被告之后，對原告高留升的訴訟請求能否予以支持的問題，《國家級森林公園管理辦法》第十六條規(guī)定，因國家級森林公園總體規(guī)劃的實施，給國家級森林公園內(nèi)的當事人造成損失的，依法應(yīng)予補償。本案中，高留升原承包的荒山被劃入國家級森林公園，雖然沒有行政決定確定征收該荒山及荒山上的林木，但劃入國家級森林公園之后，對高留升行使林木所有權(quán)產(chǎn)生了管制，造成被管制一方的權(quán)益減損，這種減損即行政機關(guān)的管制造成了類似征收的財產(chǎn)損失，行政機關(guān)要采用處理征收造成的損失相類似的辦法，對該管制行為產(chǎn)生的損害進行補償。因此，高留升請求被告新鄭市人民政府作出補償決定，法院依法予以支持。新鄭市人民政府在作出補償決定的過程中，應(yīng)當加強與原告的協(xié)商和溝通，早日解決案涉爭議，協(xié)商不成的，應(yīng)結(jié)合原告的訴訟請求，查明案涉荒山范圍內(nèi)是否有公益林以及對公益林的補償如何與森林公園的補償相銜接的問題，以更有利于原告的標準作出補償決定。

綜上，本案存在裁定駁回起訴和判決分別處理的情形，為節(jié)約司法成本，采用判決形式一并處理。原告高留升起訴被告新鄭市林業(yè)局、具茨山管委會缺乏法律依據(jù)，依法駁回高留升對該二被告的起訴。高留升請求判令被告新鄭市人民政府對其作出補償決定的理由成立。

據(jù)此，河南省鄭州市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條之規(guī)定，于2021年8月27日判決如下：

被告新鄭市人民政府于本判決生效之日起60日內(nèi)依法對原告高留升原承包的荒山上的附屬物作出補償決定。

新鄭市人民政府不服一審判決，向河南省高級人民法院提起上訴稱：1.被上訴人高留升提起本案訴訟屬于法律上的重復(fù)起訴。高留升曾以其承包的案涉荒地被劃入國家級森林公園對上訴人新鄭市人民政府提起訴訟，請求確認其不履行法定職責違法，已被裁定駁回起訴且已經(jīng)生效?，F(xiàn)高留升以同樣理由提出補償之訴，屬重復(fù)訴訟。2.案涉林地被劃為國家級森林公園，并不引發(fā)政府對承包人采用類似征收方式進行補償?shù)呢熑?。根?jù)森林法的相關(guān)規(guī)定，承包人采伐其承包林地的樹木，無論是否被劃入森林公園，都是受到限制或管制的。政府未對案涉林木進行征收，其所有權(quán)未改變，政府亦未對高留升采取任何損害其權(quán)益的行為。高留升的承包經(jīng)營權(quán)及林木權(quán)益可通過承包合同關(guān)系解決。3.案涉國家森林公園系國家林業(yè)局批準設(shè)立，新鄭市人民政府不具有設(shè)立國家級森林公園的職權(quán)，亦不具有承擔補償責任的事實與法律依據(jù)，新鄭市人民政府非本案適格被告。4.案涉國家森林公園的設(shè)立不影響高留升的承包經(jīng)營權(quán)，其可以依法辦理許可后進行采伐，故高留升作為本案原告不適格。綜上，請求二審法院撤銷一審判決，改判駁回高留升的起訴或訴訟請求。

被上訴人高留升辯稱：因承包荒山上的林木被劃入國家級森林公園和公益林范圍內(nèi)，高留升多次要求辦理采伐證或給予補償，政府均不予處理，導致高留升從1983年承包至2016年的林木不能得到任何補償或收益，且沒有處分權(quán)，給高留升造成了嚴重的經(jīng)濟損失，上訴人新鄭市人民政府應(yīng)給高留升相應(yīng)補償。高留升經(jīng)濟權(quán)益受到嚴重損害，有權(quán)作為原告提起訴訟，請求二審法院駁回上訴請求，維持一審判決。

原審被告新鄭市林業(yè)局述稱：新鄭市林業(yè)局并非本案適格被告，一審判決認定事實清楚，證據(jù)充分，請求二審法院依法判決。

原審被告具茨山管委會述稱：被上訴人高留升承包的荒地被劃入國家級森林公園后，本村土地及地上附屬物權(quán)屬未發(fā)生變動，高留升無損失，無獲得補償事由，請求二審法院依法判決。

原審第三人千戶寨村委會述稱：1.案涉林地是村集體的，尚未辦理所有權(quán)證書。被上訴人高留升的承包費已全交，按照合同約定，案涉林木的所有權(quán)是高留升的，應(yīng)該由高留升自行處理。2.目前沒有收到案涉林地的征收公告，不存在征收補償問題。3.千戶寨村委會收到有公益林補貼，將公益林補貼作為村集體的收入在集體直接進行分配了，高留升也領(lǐng)取有公益林補貼。請二審法院依法判決。

河南省高級人民法院經(jīng)二審，確認了一審查明的事實。另查明，原審被告新鄭市林業(yè)局根據(jù)被上訴人高留升的指界，經(jīng)勘查比對，高留升指定的林地位置在省級公益林區(qū)劃范圍內(nèi)，但具體面積尚未確定。

河南省高級人民法院二審認為：

一、本案不屬重復(fù)起訴。被上訴人高留升前訴的訴訟請求是“依法確認新鄭市人民政府、具茨山管委會、千戶寨村委會未履行征收安置補償職責違法，并責令其按照法律標準限期對高留升予以安置補償”，而本案訴訟請求為“判令三被告對其承包的250畝荒山上的所有森林及附屬物劃入新鄭市具茨山國家級森林公園及公益林依法作出補償決定”。兩訴被告不同，被訴行政行為不同，不符合重復(fù)起訴的相關(guān)規(guī)定。

二、新鄭市人民政府系本案適格被告。從原國家林業(yè)局下發(fā)的《國家林業(yè)局關(guān)于準予設(shè)立始祖山國家級森林公園的行政許可決定》（林場許準〔2005〕947號）來看，該森林公園是由“河南新鄭市始祖山森林公園管理處”申請設(shè)立。新鄭市機構(gòu)編制委員會于2010年5月21日下發(fā)《關(guān)于組建新鄭市具茨山國家級森林公園（具茨山景區(qū)）管理委員會的通知》（新編〔2010〕08號）顯示，將始祖山國家級森林公園管理處、始祖山景區(qū)管理委員會的職責、事業(yè)全供編制55名整合劃入具茨山管委會的內(nèi)容，且具茨山管委會由新鄭市人民政府組建，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款關(guān)于“行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告”，以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉問題的解釋》第二十條第一款關(guān)于“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告”的規(guī)定，一審法院認定新鄭市人民政府為本案適格被告并無不當。

三、高留升是本案適格原告?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中，被上訴人高留升承包的林地及該林地上的林木被劃入國家級森木公園及公益林的范圍，高留升提起本案的訴訟，請求予以補償，上訴人新鄭市人民政府是否應(yīng)予補償與高留升具有利害關(guān)系，故新鄭市人民政府認為高留升提起本案訴訟原告主體資格不適格的上訴理由不能成立。

四、上訴人新鄭市人民政府應(yīng)當對被上訴人高留升的損失作出補償決定。為了規(guī)范森林公園管理，保護和合理利用森林風景資源，發(fā)展森林生態(tài)旅游，促進生態(tài)文明建設(shè)，對于國家級森林公園的設(shè)立、管理與經(jīng)營，我國出臺了一系列行政規(guī)章制度?！秶壹壣止珗@設(shè)立、撤銷、合并、改變經(jīng)營范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法》第三條第一款規(guī)定，森林、林木、林地的所有者和使用者，可以申請設(shè)立國家級森林公園。1994年1月22日實施的《森林公園管理辦法》第五條第一款規(guī)定，森林公園經(jīng)營管理機構(gòu)負責森林公園的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理。第七條第二款規(guī)定，國家級森林公園的總體規(guī)劃設(shè)計，由森林公園經(jīng)營管理機構(gòu)組織具有規(guī)劃設(shè)計資格的單位負責編制，報省級林業(yè)主管部門審批，并報林業(yè)部備案?！秶壹壣止珗@管理辦法》第六條規(guī)定，國家級森林公園總體規(guī)劃是國家級森林公園建設(shè)經(jīng)營和監(jiān)督管理的依據(jù)。第十六條規(guī)定，因國家級森林公園總體規(guī)劃的實施，給國家級森林公園內(nèi)的當事人造成損失的，依法應(yīng)予補償。本案中，案涉林地由高留升自1988年3月5日與所在村集體簽訂林場承包合同后，開始享有林地的承包經(jīng)營權(quán)，從承包合同內(nèi)容約定看，高留升簽訂合同的收益來自于對果樹及成材林的經(jīng)營管理。但河南新鄭市始祖山森林公園管理處并非案涉林木、林地的所有者和使用者，卻于2005年經(jīng)國家林業(yè)局批準，申請設(shè)立了始祖山國家級森林公園并進行經(jīng)營管理。雖然新鄭市人民政府認為案涉林地及林木的權(quán)屬未發(fā)生變動，但批準成立國家級森林公園后，國家級森林公園內(nèi)的經(jīng)營管理，由森林公園經(jīng)營管理機構(gòu)進行，且必須根據(jù)森林公園經(jīng)營管理機構(gòu)組織編制的國家級森林公園總體規(guī)劃進行；對于林木的采伐，亦只能因提高森林風景資源質(zhì)量或者開展森林生態(tài)旅游的需要，進行撫育和更新性質(zhì)的采伐等，高留升對案涉林地承包經(jīng)營受到了極大的限制，其承包經(jīng)營權(quán)利的減損客觀存在，新鄭市人民政府作為河南新鄭市始祖山森林公園管理處職權(quán)的承繼者，應(yīng)當對高留升的損失進行補償，故原審法院依此認定行政機關(guān)要采用類似征收的辦法，對該管制行為產(chǎn)生的損害進行補償并無不當。

另外，對于被上訴人高留升的訴訟請求中關(guān)于案涉承包經(jīng)營權(quán)劃入公益林所造成損失的補償，因公益林區(qū)劃界定與是否成立國家級森林公園系兩種不同性質(zhì)的法律問題，經(jīng)一審法院多次釋明溝通，高留升本人未能作出明確意思表示，根據(jù)本案所查明的事實，原審法院從有利于原告的標準對案涉林地被劃入國家級森林公園所受到的補償予以處理，對公益林的問題未作處理并無不當，高留升可另行主張權(quán)利，但在處理公益林補償問題時，應(yīng)注意與國家級森林公園的補償相銜接。

據(jù)此，河南省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，于2021年12月21日判決如下：

駁回上訴，維持原判。