原告隨州市西城建筑工程有限公司。住所地：隨州市曾都區(qū)西城辦事處草店子街。
法定代表人葉陽，該公司董事長。
委托訴訟代理人王新，該公司職工。代理權(quán)限：一般代理。
委托訴訟代理人熊金虎，隨州市炎帝法律服務所法律工作者。代理權(quán)限：一般代理。
被告隨州市曾都城市開發(fā)投資有限公司。住所地：隨州市曾都經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)星光社區(qū)。
法定代表人葉全波，該公司董事長。
委托訴訟代理人黃偉，該公司項目科科長。代理權(quán)限：一般代理。
委托訴訟代理人戈元敏，湖北君隨律師事務所律師。代理權(quán)限：一般代理。

原告隨州市西城建筑工程有限公司（以下簡稱西城建筑公司）與被告隨州市曾都城市開發(fā)投資有限公司（以下簡稱曾都城投公司）建設工程施工合同糾紛一案，本院立案后，依法適用普通程序，公開開庭進行了審理。原告西城建筑公司的委托訴訟代理人王新、熊金虎，被告曾都城投公司的委托訴訟代理人黃偉、戈元敏到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原告西城建筑公司向本院提出訴訟請求：一、確認我公司與被告曾都城投公司簽訂的《拍賣成交確認書》（編號：2014123002）無效；二、判令被告曾都城投公司支付我公司的工程款3159472元；三、本案的訴訟費用由被告曾都城投公司承擔。事實和理由：2013年4月8日，我公司通過招投標程序中標承建被告發(fā)包的孔家坡經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造項目二期的道路、管網(wǎng)等工程，雙方簽訂了《湖北省建設工程施工合同》。該工程施工完成后，經(jīng)被告委托的相關機構(gòu)作出了結(jié)算審核報告，確認該工程總造價為7546600.90元。2014年12月13日，被告委托相關拍賣機構(gòu)將該工程項目中的部分商業(yè)鋪面、車庫等不動產(chǎn)進行拍賣，我公司以9819399.80元的價格拍得上述不動產(chǎn),并與被告簽訂了編號為2014123002的《拍賣成交確認書》。此后的2016年1月26日，被告以4976319元的價格回購了部分上述不動產(chǎn)。經(jīng)雙方協(xié)商，我公司對應向被告支付的剩余拍賣價款4843080.8元，可不予支付，用于抵扣被告應向我公司支付的工程款4843080.8元。但因上述不動產(chǎn)所屬的土地性質(zhì)為劃撥用地，不具備房地產(chǎn)交易的條件，且系政策性用房，若對特定銷售對象以外的交易主體進行轉(zhuǎn)讓則損害了社會公共利益，故根據(jù)法律規(guī)定，該《拍賣成交確認書》為無效。因而原告以拍賣房屋價款抵付所欠我公司的工程款也為無效。為此，特訴至法院。
被告曾都城投公司辯稱，一、原告所訴以車庫、門面抵付工程款，是遵循招商招標公告的規(guī)定和原告自身承諾的結(jié)果；二、案涉車庫、門面系原告參與竟拍依法取得，為其真實意思的表示；三、拍賣成交確認書實為原、被告雙方的買賣合同，是經(jīng)過曾都區(qū)政府同意的，并不違反國家法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，合法有效。綜上，原告的訴請理由不能成立，請求依法駁回其訴訟請求。
雙方當事人圍繞訴訟請求依法提交了證據(jù)，本院組織雙方進行了質(zhì)證。雙方對對方所舉證據(jù)的真實性、合法性及關聯(lián)性均無異議，但對其中主要證據(jù)的證明目的均持異議。就此，本院將在論述部分從總體上予以綜合評判。
根據(jù)雙方當事人的陳述和經(jīng)依法審核認定的相關證據(jù)，本院查明的案件事實為：
2012年3月15日和2013年3月4日，隨州市曾都區(qū)人民政府（以下簡稱曾都區(qū)政府）兩次召集下屬有關職能部門召開關于研究經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造工作的專題會議并作出會議紀要，議定啟動全區(qū)經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造工作，項目選址在曾都區(qū)郊辦事處孔家坡社區(qū)。還具體議定該項目由采取投資商全額帶資承建的方式改為BT模式建設并依法進行招標，建成后的商業(yè)門面房、底層車庫、商業(yè)用房將進行公開拍賣，BT投資商必須以不低于起拍價參與競拍，若拍賣成交，拍賣所得用于支付BT投資商的投資款及合理投資回報，若拍賣只有BT投資商一個競買人，則將商業(yè)門面房、底層車庫、商業(yè)用房以拍賣起拍價采用協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓給投資商作為支付投資款及合理投資回報。
2013年3月6日，被告曾都城投公司按照曾都區(qū)政府的上述會議精神和具體工作安排，與招標代理機構(gòu)隨州市精致建設工程造價師事務有限公司共同發(fā)布曾都區(qū)孔家坡經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造工程項目的施工招標公告。同月12日，原告西城建筑公司決定參加投標，并向被告發(fā)出承諾函，承諾中表示:該項目中的商業(yè)門面房、底層車庫、商業(yè)用房在竣工后，由被告方進行公開拍賣，原告方保證須以不低于起拍價參與競拍，若拍賣成交，則拍賣所得支付原告的投資款及合理投資回報，若拍賣只有原告方一個競買人，則原告愿意被告用商業(yè)門面房、底層車庫和商業(yè)用房以拍賣起拍價采用協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓給原告作為支付投資款及投資回報，若原告拒不參加競拍，則愿意工程款由被告在出售完所有上述房屋后分期支付。之后，該項目的投標、競標于2013年3月28日開標，結(jié)果原告成為該項目二期工程（以下簡稱二期工程）的中標人。被告與隨州市精致建設工程造價師事務有限公司于2013年4月8日共同向原告發(fā)送了中標通知書。
2013年4月25日，原、被告就中標的二期工程中除道路、管網(wǎng)等配套工程外的主體建筑工程簽訂了《湖北省建設工程施工合同》（以下簡稱合同一），主要約定原告為該工程的承包施工單位，工程建筑面積約119748.55㎡，價款112531000元，開工日期為2013年5月19日，竣工日期為2014年8月18日。同年5月7日，隨州市曾都區(qū)發(fā)展和改革局對孔家坡經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造工程建設項目作出同意項目立項的批復。隨后，原告即依上述合同的約定投入資金、組織施工并在合同約定期限內(nèi)竣工。同年12月6日，原告向被告交付了上述竣工工程。后原告于2016年4月6日將該合同項下的權(quán)利義務一并轉(zhuǎn)讓給了案外人趙維軍。
2014年10月20日，原、被告就前述中標的二期工程中的道路、管網(wǎng)等配套工程簽訂了《湖北省建設工程施工合同》（以下簡稱合同二），主要約定，原告承包該道路、管網(wǎng)工程的施工，價款為8430154元，開工日期2014年11月5日，竣工日期2015年5月24日。隨后，原告即投資組織施工，并在竣工后交付給被告。
在原、被告雙方簽訂合同二后的2014年12月13日，被告經(jīng)隨州市曾都區(qū)國資局批準同意，委托隨州市中正拍賣有限責任公司將涉案項目中的車庫和經(jīng)營用房進行拍賣，并發(fā)出了拍賣公告。同月30日，被告經(jīng)參與競拍，以拍賣起拍價（也即拍賣參考價，為拍賣前經(jīng)隨州市曾都區(qū)物價局價格認證中心認證的價格）9819399.8元拍得該項目中9號樓的車庫30間（建筑面積總共722.508㎡，價格均為2600元㎡，共計價款1878520.80元）和部分經(jīng)營用房（包括9號樓第一層256.034㎡，5A號樓第一、第二層各349.767㎡，7A號樓第一、第二層各305.048㎡，10A號樓第一層333.322㎡、第二層333.25㎡，建筑面積總共2232.236㎡，其中第一層的價格均為4000元㎡，計價款4976684元，第二層的價格均為3000㎡，計價款2964195元，共計價款7940879元），并與拍賣人隨州市中正拍賣有限責任公司簽訂了編號為2014123002的《拍賣成交確認書》，其內(nèi)容主要涉及作為拍賣委托人的被告與作為買受人的原告之間的權(quán)利義務約定：“。6、買受人必須于成交后十日內(nèi)向委托人結(jié)清全部成交價款；7、結(jié)清成交價款后，由委托人按標的的現(xiàn)狀向買受人進行移交并提供相關資料協(xié)助買受人辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)?！?。但原、被告雙方未簽訂《競買協(xié)議》。該拍賣活動由隨州市烈山公證處進行現(xiàn)場監(jiān)督并作出了（2014）鄂烈山字第1055號公證書。其后，原告將所拍得的9號樓的30間車庫經(jīng)與被告協(xié)商轉(zhuǎn)讓給他人，以抵付其所欠他人的工程勞務款，其中11間計235.228㎡按拍得價2600元㎡轉(zhuǎn)讓，另外19間計487.280㎡，依被告的意見按2200元㎡價格轉(zhuǎn)讓，低于拍得價400元㎡，其差價款194912元，被告同意由其向原告補償。
2016年1月26日，原、被告根據(jù)曾都區(qū)政府前述會議的精神和雙方合同二的約定，就被告應付原告合同二的道路、管網(wǎng)工程款（即投資款及合理投資回報，下同）和原告應付被告的拍賣房屋價款達成形式為明細表的相互抵付結(jié)算協(xié)議，約定：一、原告拍得被告前述的車庫和經(jīng)營用房總計價款9819399.8元，被告按拍賣價回購其中的5A號樓一、二層，10A號樓一、二層經(jīng)營用房，計款4781407元，加上其同意向原告補償?shù)能噹燹D(zhuǎn)讓差價款194912元，共計價款4976319元；二、下余包括9號樓第一層，7A號樓第一、二層經(jīng)營用房計款3159472元和原告已轉(zhuǎn)讓的30間車庫計款1683608.8元（其中19間車庫487.280㎡按低于拍賣價400元㎡即2200元㎡計，其差價款如上述已由被告按回購計補），共計價款4843080.8元，為原告應向被告支付的拍賣房屋價款，此款原告不予支付，由被告用以抵付其因合同二應向原告支付的道路、管網(wǎng)工程款中的等額部分。
此后，被告對其與原告合同二的道路、管網(wǎng)工程結(jié)算造價委托浙江建安工程管理有限公司進行審核，該公司于2016年6月22日作出《建設工程造價咨詢報告書》，結(jié)論為該工程結(jié)算造價7546600.90元。原、被告對該結(jié)論均無異議，并均同意按該審核造價結(jié)算該合同的工程款。
其間和其后，原告曾多次催促被告協(xié)助其辦理所拍得并由被告用以抵付工程款的9號樓第一層和7A號樓第一、二層經(jīng)營用房（拍賣價和抵付工程款價均為3159472元）的用途和所屬土地使用權(quán)性質(zhì)的變更及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記等手續(xù)，以便其行使所有權(quán)和使用權(quán)，但被告均未予答復。原告即以該經(jīng)營用房所屬土地的性質(zhì)為國有劃撥，無法辦理相關產(chǎn)權(quán)手續(xù)，因而不能對外出售以實現(xiàn)抵付工程款的目的，且其不屬合法的買受人主體，故拍賣行為應屬無效等為由，向被告提出抵付工程款3159472元不能成就，要求退還被告的上述經(jīng)營用房，并由被告以貨幣形式支付相應工程款，被告以答辯理由予以拒絕。原告遂于2018年4月27日向本院提起訴訟。

本院認為，原、被告雙方就曾都區(qū)孔家坡經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造建設工程項目中的二期工程，依招投標結(jié)果所簽訂的合同一和合同二，系雙方真實意思的表示，且不違反相關法律、法規(guī)規(guī)定，合法有效，雙方均應依合同約定履行自己的義務。被告在原告依約完成工程施工并作交付后，即應依約向原告支付工程款。由于原告就合同一的全部權(quán)利義務已一并轉(zhuǎn)讓給了案外人，且本案的訟爭內(nèi)容與該合同無涉，故本院對該合同不作論處。對于合同二，因雙方均同意按浙江建安工程管理有限公司審核結(jié)論價7546600.90元結(jié)算，故被告即應按該價格向原告清償工程款。
雙方在對合同二進行結(jié)算時，協(xié)議約定被告用原告拍得的部分車庫和經(jīng)營用房等不動產(chǎn)的價款抵付所欠原告部分工程款4843080.8元。該約定顯然是基于原告拍得該不動產(chǎn)的事實，而確定該事實成立的契約性文件，在原、被告雙方未簽訂具有買賣合同性質(zhì)的《競買協(xié)議》的情況下，為原告與拍賣人隨州市中正拍賣有限責任公司所簽訂的編號為2014123002的《拍賣成交確認書》。那么，該確認書是否合法有效，就決定著原告拍得上述不動產(chǎn)的事實是否合法成立，從而也決定著原、被告雙方的抵付工程款協(xié)議內(nèi)容是否合法有效。
基于上述理由，可以認為涉案《拍賣成交確認書》是否合法有效，即為本案雙方爭議的焦點。就此，本院評判如下：一、該《拍賣成交確認書》所涉拍賣標的為曾都區(qū)孔家坡經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造建設工程項目中的不動產(chǎn)，當然地一并包括房屋和所附屬的土地使用權(quán)，而該項目的用地性質(zhì)為國有劃撥土地，被告在拍賣前且至今未取得有關政府部門的合法審批，也沒有依法辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，故綜合依《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十條轉(zhuǎn)讓國有劃撥土地上的房地產(chǎn)時，須報有批準權(quán)的人民政府審批的規(guī)定和《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十一條“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應當認定合同無效。但起訴前經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，應當認定合同有效”的規(guī)定判斷，應當認為該《拍賣成交確認書》違反了法律的禁止性規(guī)定；二、該《拍賣成交確認書》所確認的拍賣車庫和經(jīng)營用房為經(jīng)濟適用房建設項目的范圍，而經(jīng)濟適用房屬于政府主導建設的社會保障性用房，其價格是按建設成本確定的，其建設目的是向城鎮(zhèn)中低收入家庭、住房困難戶提供具有保障性質(zhì)的政策性住房，因而其銷售對象也是特定的，有嚴格限制條件的，國家及地方政府對此類房地產(chǎn)的交易均有嚴格的管理制度。被告作為政府的投資融資平臺和承擔相應政府職能的國有獨資公司，在經(jīng)濟適用房建設項目中建造經(jīng)營用房和車庫并通過拍賣的形式向不符合政策、法律規(guī)定購買條件要求的原告進行銷售，損害了社會公共利益，依《中華人民共和國合同法》第五十二條第（四）項“有下列情形之一的，合同無效；……（四）損害社會公共利益……”的規(guī)定審視，該交易行為不具法律效力。綜上，可以認定涉案《拍賣成交確認書》因違反了法律的禁止性規(guī)定，損害了社會公共利益，為無效。
該確認書雖為原告與拍賣公司所簽，但其中最為主要的、實質(zhì)性的內(nèi)容僅關涉原、被告雙方，而因原、被告雙方并沒有簽訂《競買協(xié)議》，故該確認書實際應視為原、被告雙方的房屋買賣合同?；诖送蒲?，可以明確：該確認書為無效，也即是原、被告雙方的房屋買賣合同因沒有依法成立而無效，那么，涉案拍賣即不能在法律上成就，則雙方以拍得涉案不動產(chǎn)的價款抵付工程款的協(xié)議內(nèi)容也因沒有合法的事實基礎從而歸于無效。最終，可以認定雙方以涉案不動產(chǎn)的價款抵付工程款也不能合法成就。
依合同法對無效合同處理的相關規(guī)定并結(jié)合案件的實際情況，本案應按雙方相互返還財產(chǎn)處理，即原告返還被告的車庫和經(jīng)營用房，被告以貨幣形式支付原告抵付未成的相應工程款。但由于原告在本案中訴請主張的僅為9號樓第一層和7A號樓第一、二層的經(jīng)營用房價款3159472元部分，故本院依當事人對自身權(quán)利意思自治的民法原則，從其主張，對其余包括車庫抵款部分的工程款均不作處理。因此，原告應返還被告9號樓第一層、7A號樓第一、二層的經(jīng)營用房，而被告應以貨幣形式向原告支付未能抵付成就的工程款3159472元。綜上，對原告的訴訟請求，本院予以支持。而因被告的抗辯主張所基于的理由，或無充足的事實依據(jù)，或與法律規(guī)定相悖，不能成立，故本院依法不予采納。
依照《中華人民共和國合同法》第五十二條第（四）、第（五）項、第五十八條、《中華人民共和國土地管理法》第四條、第五條、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條、第四十條、《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十一條之規(guī)定，判決如下：

一、確認原告隨州市西城建筑工程有限公司與隨州市中正拍賣有限責任公司于2014年12月30日所簽訂的編號為2014123002的《拍賣成交確認書》無效；
二、被告隨州市曾都城市開發(fā)投資有限公司于本判決生效之日起十五日內(nèi)支付原告隨州市西城建筑工程有限公司工程款3159472元，原告同時向被告返還曾都區(qū)孔家坡經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造建設工程項目中9號樓第一層和7A號樓第一、二層的經(jīng)營用房。
案件受理費32072元，由被告隨州市曾都城市開發(fā)投資有限公司負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于湖北省隨州市中級人民法院。

審判長 張華明
人民陪審員 馮光學
人民陪審員 郭志國

書記員： 冷友菊