原告：福建省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院。
法定代表人：徐在民，院長(zhǎng)。
委托代理人：黃冰光，該院干部。
委托代理人：游勸榮，福建省第二律師事務(wù)所律師。
被告：福建省地質(zhì)礦產(chǎn)廳。
法定代表人：畢振綱，廳長(zhǎng)。
委托代理人：宋伯鐘，該廳干部。
委托代理人：楊鵬，福建省第二律師事務(wù)所律師。
第三人：福州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。
法定代表人：林新國(guó)，主任。
委托代理人：林金榮，福州市地?zé)峁芾硖幐刹俊?/p>
委托代理人：周耿東，福建省第二律師事務(wù)所律師。
審判機(jī)關(guān)：福建省福州市中級(jí)人民法院。
合議庭組成人員：審判長(zhǎng)：曲楓；審判員：陳鐘華、翁小明。
訴辯主張
1．被訴具體行政行為：被告于1994年7月27日對(duì)原告作出第03號(hào)違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰決定，認(rèn)定原告無(wú)采礦許可證開采地?zé)?，在限定期限?nèi)未辦理采礦登記、領(lǐng)取采礦許可證，違反了國(guó)務(wù)院《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》第二條的規(guī)定，并依據(jù)該暫行辦法第二十七條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)原告處以5000元罰款。
2．原告訴稱：（1）被告的具體行政行為超越職權(quán)。地下熱水（溫泉）與地?zé)嵩趯W(xué)術(shù)上是兩個(gè)不同的概念，根據(jù)《地理學(xué)詞典》和《辭?！返慕忉專旱?zé)崾侵复嬖谟诘厍騼?nèi)部的熱能量，是蘊(yùn)藏在地球內(nèi)部的天然能源；地下熱水（溫泉）則是埋藏于地殼巖石的孔隙、裂隙和溶洞中溫度超過(guò)25℃的地下水，它露出地表，就成為溫泉。地下熱水顯然屬于水資源，應(yīng)當(dāng)受《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》及《中華人民共和國(guó)水法》調(diào)整。被告無(wú)權(quán)介入地下熱水管理，更無(wú)權(quán)作出所謂的未辦理采礦登記的行政處罰。（2）被告的行政處罰適用法律錯(cuò)誤。如上所述，地下熱水不屬于礦產(chǎn)資源法律法規(guī)調(diào)整，被告適用礦產(chǎn)資源法規(guī)作出處罰，適用法律錯(cuò)誤。而且，原告沒有礦山，也沒有從事開采礦產(chǎn)資源的活動(dòng)，被告適用《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》對(duì)原告進(jìn)行處罰，也屬適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。（3）被告的行政處罰違反法定程序。被告在處罰前沒有向原告調(diào)查取證，且行政處罰決定書采取郵寄的辦法送達(dá)，而非直接送達(dá)原告，違反了福建省人大常委會(huì)制定的《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》和地質(zhì)礦產(chǎn)部《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》的規(guī)定。（4）依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第三十九條和第四十五條的規(guī)定，對(duì)“未取得采礦許可證擅自采礦”的處罰權(quán)屬縣、市人民政府，因此即使適用《礦產(chǎn)資源法》調(diào)整，按照該法規(guī)定被告也不具有該項(xiàng)行政處罰的主體資格。請(qǐng)求法院判決撤銷被告的行政處罰決定。
3．被告辯稱：（1）被告對(duì)原告進(jìn)行處罰是在法律、行政法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)履行法定職權(quán)。國(guó)務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》都明確規(guī)定地?zé)崾悄茉吹V產(chǎn)，是礦產(chǎn)資源屬性。因此，地下熱水（溫泉）是法定的礦產(chǎn)資源的一種，理所當(dāng)然應(yīng)受礦產(chǎn)資源法律法規(guī)調(diào)整。根據(jù)國(guó)務(wù)院《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》規(guī)定：省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是礦山企業(yè)辦理采礦登記的管理機(jī)關(guān)，原告作為全民所有制單位，開采地?zé)?，沒有依照該暫行辦法進(jìn)行采礦登記，取得合法采礦權(quán)，被告根據(jù)該法規(guī)之有關(guān)規(guī)定對(duì)其處以5000元罰款，是在自己權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，并無(wú)越權(quán)。（2）被告的行政處罰決定適用法律、行政法規(guī)正確。礦山是泛指開采礦產(chǎn)資源的場(chǎng)所，可以在山上，可以在平原，也可以在水體下。原告聲稱沒有礦山，不能成立。原告是全民所有制單位，開采地?zé)?，?dāng)然應(yīng)當(dāng)受《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》的調(diào)整。因此，被告適用法律法規(guī)正確。（3）被告對(duì)原告的行政處罰符合法定程序。原告不辦理采礦登記開采地?zé)?，?jīng)過(guò)調(diào)查事實(shí)清楚，證據(jù)充分，被告兩次通知原告辦理登記手續(xù)，原告仍不辦理，被告才作出處罰決定，程序合法。至于是由郵寄送達(dá)還是直接送達(dá)，都是送達(dá)的一種方式，并不違法。請(qǐng)求法院依法判決維持被告的行政處罰決定。
4．第三人福州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)述稱：（1）地下熱水（溫泉）是水資源屬性，水資源包括地表水和地下水，均由水量、水溫、水質(zhì)和水能四大要素組成，因而其具有多種用途和功能。地下水是參與全球水循環(huán)的一個(gè)重要組成部分。礦泉水和地下熱水均屬地下水，只是其所含成分和溫度不同而已。福建省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》第三條明確規(guī)定：“本辦法所稱溫泉是指含有一定熱量的地下水?！币虼?，地下熱水（溫泉）的開發(fā)利用管理應(yīng)當(dāng)由《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》這一專門性法規(guī)和《中華人民共和國(guó)水法》等法律法規(guī)調(diào)整。（2）被告不具有地下熱水開發(fā)利用管理行政主體資格?！陡Ｖ菔械叵聼崴厝┕芾磙k法》是根據(jù)《水法》關(guān)于水資源監(jiān)督管理的規(guī)定，結(jié)合福州市區(qū)的實(shí)際情況，由市人大常委會(huì)制定經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的專門性法規(guī)，是地下熱水行政管理監(jiān)督的主要依據(jù)，該管理辦法明確授權(quán)市城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管地下熱水的開發(fā)利用，并規(guī)定“本辦法規(guī)定的行政處罰由市溫泉主管部門決定”。福州市人民政府的有關(guān)文件也作了同樣的規(guī)定。因此，被告不具有此項(xiàng)行政執(zhí)法主體資格，被告對(duì)原告作出的未辦理采礦登記的行政處罰決定，明顯地超越職權(quán)。（3）被告的行政處罰適用法律錯(cuò)誤。根據(jù)上述理由，地下熱水屬于水資源，應(yīng)由水資源法律法規(guī)調(diào)整，被告適用礦產(chǎn)資源管理法規(guī)作出的行政處罰，適用法律顯然是錯(cuò)誤的。請(qǐng)求法院依法判決撤銷被告的行政處罰決定。
事實(shí)和證據(jù)
福州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理查明：被告向法院舉證的材料可以證明如下事實(shí)：原告福建省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院擁有用于開采地下熱水的地?zé)峋畠煽?。其中一口至原告起訴時(shí)暫封，另一口進(jìn)行開采。1994年5月4日，被告福建省地質(zhì)礦產(chǎn)廳向原告福建省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院發(fā)出了閩地礦監(jiān)（1994）017號(hào)《關(guān)于開采地?zé)岜仨氁婪ㄞk理采礦許可證的通知》，要求原告攜帶有關(guān)資料到該廳辦理有關(guān)地下熱水水井的采礦登記手續(xù)。同年7月18日，被告以原告無(wú)證開采地?zé)釣橛上蛟姘l(fā)出閩地礦監(jiān)（1994）081號(hào)限期辦理采礦許可證通知書，限原告于接到該通知之日起三日內(nèi)，向省地礦局（現(xiàn)省地礦廳）申請(qǐng)辦理采礦登記手續(xù)，并告知其逾期將依法進(jìn)行處理。原告對(duì)上述通知規(guī)定的義務(wù)均未履行。被告于1994年7月27日以原告無(wú)采礦許可證開采地?zé)幔谙薅ㄆ谙迌?nèi)未辦理采礦登記、領(lǐng)取采礦許可證之事實(shí)，認(rèn)定原告違反國(guó)務(wù)院《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》第二條的規(guī)定，并依據(jù)該暫行辦法第二十七條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)原告作出第03號(hào)違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰決定書，對(duì)原告處以人民幣5000元的罰款。
以上事實(shí)有下列證據(jù)證明：
1．福建省地質(zhì)礦產(chǎn)廳閩地礦監(jiān)（1994）017號(hào)《關(guān)于開采地?zé)岜仨氁婪ㄞk理采礦許可證的通知》。
2．福建省地質(zhì)礦產(chǎn)廳閩地礦監(jiān)（1994）081號(hào)限期辦理采礦許可證通知書。
3．福建省地質(zhì)礦產(chǎn)廳第03號(hào)違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰決定書。
4．全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)全儲(chǔ)決字（1986）0100號(hào)決議書。
5．有關(guān)證人的證言。
判案理由
福州市中級(jí)人民法院經(jīng)公開開庭審理認(rèn)為：分別于1994年3月27日和1994年4月1日起施行的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》明確規(guī)定，地?zé)釋俚V產(chǎn)資源，并授權(quán)礦產(chǎn)資源主管部門依法對(duì)該能源礦產(chǎn)進(jìn)行行政管理。地下熱水（25℃以上）屬于地?zé)豳Y源，具有礦產(chǎn)資源和水資源的雙重屬性。對(duì)地下熱水的勘查、開發(fā)、利用、保護(hù)和管理適用《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》。地方性法規(guī)《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》于1991年7月19日施行，而依照國(guó)務(wù)院《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第十九條關(guān)于“本規(guī)定發(fā)布前的地方性法規(guī)和地方人民政府發(fā)布的規(guī)章及行政性文件的內(nèi)容，與本規(guī)定相抵觸的，以本規(guī)定為準(zhǔn)”的規(guī)定，在1994年4月1日后，被告福建省地質(zhì)礦產(chǎn)廳有權(quán)對(duì)福州市的地下熱水實(shí)施行政管理，并要求地下熱水用戶辦理開采登記手續(xù)，領(lǐng)取采礦許可證。原告接被告的通知后，未依法辦理采礦登記手續(xù)、領(lǐng)取采礦許可證而繼續(xù)開采地下熱水，其行為具有違法性和應(yīng)受處罰性。被告對(duì)此認(rèn)定事實(shí)清楚。原告雖沒有礦山，但其屬事業(yè)單位，依照《礦產(chǎn)資源法》第三條和全國(guó)人大常委會(huì)法工委辦公室1989年7月4日的有關(guān)答復(fù)，國(guó)營(yíng)事業(yè)單位取得采礦權(quán)，可以適用《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于國(guó)營(yíng)礦山企業(yè)取得采礦權(quán)的規(guī)定。因此，被告將原告作為行政相對(duì)人并無(wú)不當(dāng)。原告關(guān)于其不屬于采礦登記對(duì)象的意見，法院不予采納。國(guó)務(wù)院《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》第二十七條與《礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定并無(wú)抵觸，是中央人民政府為維護(hù)采礦登記管理秩序?qū)Φ怯浌芾頇C(jī)關(guān)的授權(quán)。原告關(guān)于被告不能作為對(duì)其進(jìn)行行政處罰的行政主體的理由，法院不予采納。綜上，被告認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，處罰適當(dāng)。
定案結(jié)論
福州市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第二條、第三條、第八條，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第二條、第七條、第十條、第十九條，《全民所有制礦山企業(yè)登記管理暫行辦法》第二條、第二十七條，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，并按照最高人民法院《關(guān)于對(duì)地下熱水的屬性及適用法律問(wèn)題的答復(fù)》之司法解釋，判決如下：
維持被告福建省地質(zhì)礦產(chǎn)廳1994年7月30日作出的第03號(hào)違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰決定書。
本案訴訟費(fèi)500元，由原告福建省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院負(fù)擔(dān)。
評(píng)析
本案爭(zhēng)議主要涉及以下問(wèn)題：地下熱水（溫泉）的屬性及應(yīng)由何種法律法規(guī)調(diào)整；被告是否具有行政執(zhí)法主體資格；被告的具體行政行為是否違反法定程序。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和實(shí)質(zhì)則主要涉及地方性法規(guī)是否與行政法規(guī)相抵觸以及如若兩者相抵觸應(yīng)如何處理的問(wèn)題。現(xiàn)僅就本案審理過(guò)程中適用法律問(wèn)題評(píng)析如下：
1．關(guān)于地下熱水（溫泉）的屬性和應(yīng)由何種法律規(guī)范調(diào)整的問(wèn)題。
在本案訴訟過(guò)程中，首先爭(zhēng)議的問(wèn)題即是地下熱水的屬性并根據(jù)其屬性應(yīng)由何種法律法規(guī)調(diào)整的問(wèn)題。參加訴訟各方各自提出不同的主張，甚至從學(xué)術(shù)上引經(jīng)據(jù)典為各自的主張?zhí)峁└鶕?jù)。依據(jù)地下熱水（25℃以上）的特性，地下熱水屬于能源資源，它具有礦產(chǎn)資源和水資源雙重屬性。就本案而言，要解決的不是學(xué)術(shù)爭(zhēng)論問(wèn)題，而是行政法律關(guān)系問(wèn)題。根據(jù)行政法理論，國(guó)家對(duì)行政管理領(lǐng)域所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，是通過(guò)行政法進(jìn)行規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)必須以行政法規(guī)范為依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)·地?zé)豳Y源地質(zhì)勘查規(guī)范》（GB11615—89）第三條第二款的規(guī)定，地下熱水是地?zé)岬囊环N。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》進(jìn)一步明確規(guī)定：地?zé)釋俚V產(chǎn)資源。因此，對(duì)屬于礦產(chǎn)資源之一種的地下熱水（溫泉）的勘查、開發(fā)、利用、保護(hù)和管理所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系，按照國(guó)家法律和行政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》進(jìn)行調(diào)整。最高人民法院對(duì)地下熱水的屬性及適用法律問(wèn)題，在征求國(guó)務(wù)院法制局意見后，也作了如上正式的司法解釋。
3．關(guān)于被告對(duì)地下熱水開發(fā)利用管理監(jiān)督是否具有行政主體資格的問(wèn)題。
這是本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，這一爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)則是《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》這一地方性法規(guī)與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定是否相抵觸以及如若兩者相抵觸應(yīng)當(dāng)如何處理的問(wèn)題?！陡Ｖ菔械叵聼崴厝┕芾磙k法》第五條第二款規(guī)定：“福州市城市建設(shè)行政主管部門是溫泉開發(fā)利用的主管部門，負(fù)責(zé)溫泉的保護(hù)和開發(fā)利用的統(tǒng)一管理工作。”第二十七條規(guī)定：“本辦法規(guī)定的行政處罰由市溫泉主管部門決定。……對(duì)期滿不履行又不起訴的，由市溫泉主管部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@是該地方性法規(guī)就溫泉的保護(hù)和開發(fā)利用管理監(jiān)督的主管機(jī)關(guān)對(duì)市城鄉(xiāng)建設(shè)部門所作的授權(quán)。但是，國(guó)務(wù)院兩個(gè)行政法規(guī)，即《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》關(guān)于“礦產(chǎn)資源分類細(xì)目”和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》“關(guān)于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率表”都明確規(guī)定地?zé)釋俚V產(chǎn)資源，并授權(quán)礦產(chǎn)資源主管部門依法對(duì)該能源礦產(chǎn)進(jìn)行行政管理。很顯然，上述地方性法規(guī)的規(guī)定與行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定對(duì)地下熱水這一地?zé)豳Y源主管部門的授權(quán)是不一致的，按照憲法、法律規(guī)定中地方性法規(guī)不得與法律、行政法規(guī)相抵觸的原則，以及后法優(yōu)于前法的原則，地方性法規(guī)《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》制定頒布在先，國(guó)務(wù)院兩個(gè)行政法規(guī)制定施行在后，且《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第十九條明確規(guī)定：“本規(guī)定發(fā)布前的地方性法規(guī)和地方人民政府發(fā)布的規(guī)章及行政性文件的內(nèi)容，與本規(guī)定相抵觸的，以本規(guī)定為準(zhǔn)。”因此，法院根據(jù)礦產(chǎn)資源法律、行政法規(guī)規(guī)定的授權(quán)，確認(rèn)被告省地礦廳享有該項(xiàng)行政管理監(jiān)督的職權(quán)，具有行政執(zhí)法主體資格，沒有超越職權(quán)；原告和第三人認(rèn)為被告不具有行政主體資格、超越職權(quán)的訴訟主張，法院不予采納和支持。
3．關(guān)于被告的具體行政行為是否違反法定程序的問(wèn)題。
行政機(jī)關(guān)作出行政處罰等具體行政行為必須符合法定的程序，法律對(duì)此作了嚴(yán)格的規(guī)定。符合法定程序既是實(shí)體處理正確合法的重要保障，也是法制要求本身的重要條件。是否符合法定程序，構(gòu)成了具體行政行為是否合法的一個(gè)要件。本案中，原告認(rèn)為被告在作出行政處罰之前沒有向原告進(jìn)行調(diào)查取證，且行政處罰決定的文書采取郵寄方式送達(dá)，因而程序違法。但是，本案公開審理過(guò)程中，被告向法庭舉證的證據(jù)材料證明被告經(jīng)調(diào)查認(rèn)定原告開采地下熱水的事實(shí)清楚，證據(jù)充分，被告先后兩次通知原告辦理采礦登記手續(xù)和限期辦理采礦許可證，在原告逾期沒有履行通知規(guī)定的義務(wù)之后，被告作出行政處罰決定，符合法定的程序。至于原告認(rèn)為被告沒有直接送達(dá)行政處罰文書，而是郵寄送達(dá)，程序違法，乃是對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的誤解。郵寄送達(dá)是送達(dá)方式的一種，符合法律規(guī)定的要求。被告采取這種方式送達(dá)，并不違反法律的規(guī)定。因此，法院也沒有采納和支持認(rèn)為被告的行政處罰程序違法應(yīng)予撤銷的主張和請(qǐng)求。
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