日本檢察機關(guān)嘗試建立另一種內(nèi)部監(jiān)督制約機制

眾所周知，大陸法系國家的檢察官，歷來被譽為“法律守護人”，履行法律監(jiān)督職責，行使偵查、公訴和執(zhí)行大權(quán)，位高而權(quán)重。但是，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”，始終是大陸法系檢察制度設(shè)計上的一個悖論。正因為大陸法系檢察官大權(quán)在握，為防止檢察官濫用權(quán)柄、操縱案件，制度上就必須為檢察官設(shè)置檢察官，以收監(jiān)督、節(jié)制之效，這正是大陸法系國家普遍奉行檢察一體制的根本原因所在，蓋因上下一體、上命下從，上級可以指揮、監(jiān)督下級，以最高檢察機關(guān)之檢察總長節(jié)制全體檢察官，防止個別檢察官濫權(quán)舞弊。

但是，近年來在日本，檢察一體制的弊端逐漸暴露出來:一是檢察總長分身乏術(shù)、根本無力對個體化的檢察官進行有效監(jiān)督，所謂檢察總長節(jié)制全體檢察官更像是“安徒生的童話”。二是在層級化、官階化甚至官僚化的日本檢察體系內(nèi)部，所謂上級指揮、監(jiān)督下級可能演變?yōu)楣俟傧嘧o。正因為如此，日本檢察機關(guān)近年來開始嘗試建立另一種內(nèi)部監(jiān)督制約機制:即在最高檢察廳內(nèi)部設(shè)置監(jiān)察指導部，專門負責對各級檢察官違法亂紀行為的監(jiān)督、調(diào)查。監(jiān)察指導部的檢察官，類似軍隊中的憲兵(軍事警察)，被稱為“檢察官的檢察官”。

在日本，監(jiān)察指導部只設(shè)置在最高檢察廳，其他各級檢察廳均未設(shè)置這一部門。日本最高檢察廳監(jiān)察指導部的設(shè)立，與日本特搜部制度密切相關(guān)。長期以來，以東京特搜部為代表的日本檢察機關(guān)特搜部因為成功偵辦了一大批高官權(quán)貴的貪腐弊案，而樹立了日本檢察官剛正不阿、不畏權(quán)貴的正直形象，但也由此造成特搜部檢察官位高權(quán)重、難以制衡的隱患。從20世紀40年代開始，陸續(xù)發(fā)生了多起由特搜部立案調(diào)查最終卻被平反的冤案，包括由特搜部查辦的逮捕多名政治家的“煤礦國管疑案”、涉及多名國會議員的“賣淫貪污事件”以及“陸山會事件”等。這些事件經(jīng)由日本新聞媒體披露報端，在整個日本社會產(chǎn)生了極其惡劣的影響，尤其是其間還發(fā)生了日本檢察官以損壞檢察官名譽為名逮捕新聞記者的事件，更使得日本國民對特搜部檢察官執(zhí)法的公正性和合法性產(chǎn)生了強烈的質(zhì)疑，并使日本檢察官的正義形象遭受極大挑戰(zhàn)。這其中，又以2009年發(fā)生的大阪地方檢察廳特搜部檢察官篡改證據(jù)、出入人罪的“村木案”影響最為惡劣，并直接觸發(fā)了日本社會對特搜部制度的全面檢討以及日本最高檢察廳監(jiān)察指導部的設(shè)立。

“村木案”的發(fā)生震動了日本整個檢察界

“村木案”的發(fā)生既有一定的偶然性，也有其必然性。該案經(jīng)過如下:在日本，殘障人士寄信可以享有優(yōu)惠，所以許多商業(yè)團體為了減輕發(fā)送宣傳廣告的成本，都想取得殘障證明以享受郵寄信件的折扣，并為此不惜采用造假、行賄等違法犯罪的手段。2009年4月，對外宣稱是殘障團體的“凜之會”創(chuàng)辦者倉澤邦夫因涉嫌違反郵政法，被大阪地方檢察廳特搜部逮捕，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該團體自2004年開始利用偽造的殘障團體證明書，冒用郵費優(yōu)惠政策，大量發(fā)送企業(yè)廣告。由于涉及偽造公文書，可能會有官員涉案，因此，特搜部對該案的“案中案”進行了深入調(diào)查，負責偵辦該案中案的主任檢察官是號稱大阪地方檢察廳特搜部“王牌檢察官”“老A”的前田恒彥。2009年6月14日，前田恒彥逮捕了日本內(nèi)閣厚生勞動省殘障福利部局長村木厚子，認為正是身為局長的村木厚子下令讓下屬將偽造的殘障團體證明書發(fā)放給了“凜之會”。2009年7月4日，大阪地方檢察廳正式起訴村木厚子。

但隨后該案卻風云突變。2010年1月27日，被告人村木厚子出庭受審，法官發(fā)現(xiàn)該案的關(guān)鍵證據(jù)——偽造的殘障團體證明書在出具時間上存在疑點，負責該案公訴的檢察官為此與偵辦該案的主任檢察官前田恒彥溝通、商討相關(guān)事宜和對策。不料，前田恒彥卻在談話中自爆曾經(jīng)篡改過該案的重要物證——在被告人下屬家中查扣的軟盤資料內(nèi)容，因為該軟盤中的資料內(nèi)容即關(guān)于偽造和出具殘障團體證明書的時間，與起訴書中指控的事實不一致，前田恒彥擔心軟盤中的內(nèi)容會對檢方的立證有妨礙，為使卷、證一致，遂利用自己辦案用的手提電腦篡改了軟盤中的內(nèi)容。事情嚴重，該公訴檢察官不敢隱瞞，遂于同年1月30日將前田恒彥篡改證據(jù)的行為報告給了大阪地方檢察廳特搜部副部長佐賀，并主張被告人村木厚子是無罪的，應(yīng)該向社會公開此事。佐賀隨即就該案向大阪地方檢察廳特搜部部長大坪弘道作了匯報。但后者認為如果將此事向社會公開，將會瓦解特搜部的士氣并對特搜部的聲譽造成不可挽回的損失，于是決定隱瞞事實真相。大坪弘道在向大阪地方檢察廳檢事正及次席檢事報告該事件時，將該事件修飾成前田恒彥并無湮滅證據(jù)的意圖，只是在檢視證物時，不小心改動了資料內(nèi)容;由于該軟盤已經(jīng)歸還給被告人，亦無法再繼續(xù)查證。況且，該軟盤最后并未在公訴時列入證據(jù)目錄、作為指控證據(jù)使用，因而事實上并沒有造成任何不良后果和影響?；诖耍笃汉氲缹⒃撌录ㄐ詾樽C據(jù)管理上的疏失，而非故意湮滅證據(jù)。大坪弘道的想法是把此事大事化小、小事化了，最后不了了之，以維護大阪地方檢察廳特搜部的聲譽。

但該案最終因日本媒體的跟進而曝光，真相一經(jīng)披露，日本社會一片嘩然，誰也沒有想到在日本一貫享有良好聲譽，被譽為“正義化身”“法律守護人”的檢察官居然會篡改證據(jù)、出入人罪。日本最高檢察廳更是大為震驚，迅速宣布對此案展開專門調(diào)查，并于2010年9月21日逮捕了前田恒彥。10月1日，大坪弘道和佐賀同時被捕。10月11日，日本最高檢察廳對前田恒彥以湮滅證據(jù)罪向大阪地方裁判所提起公訴。10月21日，日本最高檢察廳又以包庇罪將大阪地方檢察廳大坪弘道和佐賀兩人送上法庭，同時兩人也遭到日本法務(wù)省的懲戒而免職。

“村木案”的發(fā)生震動了日本整個檢察界，在該事件調(diào)查完畢后，日本最高檢察廳檢察總長大林宏為此專門召開新聞記者會向日本全體國民謝罪。大林宏認為在檢察界一次起訴3名高階檢察官，是極為嚴重的事件，自己身為檢界首長對此負有不可推卸的責任，故與其副手次長檢事伊藤鐵男一起引咎辭職。日本法務(wù)省雖然認為“村木案”的發(fā)生與最高檢察廳及總長個人并無直接的關(guān)聯(lián)，但尊重其意愿，接受了他的辭呈。同時，因為該案發(fā)生在大阪地方檢察廳，大阪地方檢察廳檢事正小林敬和次席檢事玉井英章均遭到懲戒，分別被處減俸4個月和6個月。

日本最高檢察廳毅然決定增設(shè)獨立的監(jiān)察指導部

“村木案”的發(fā)生，使得日本特搜部以及日本整個檢察體系被推到了輿論的風口浪尖，而特搜部長期以來位高權(quán)重卻缺乏監(jiān)督、制約的問題也暴露無遺，從大阪地方檢察廳特搜部正、副部長為了維護機關(guān)之聲譽而試圖只手遮天、掩蓋事實真相這一點來看，特搜部內(nèi)部已經(jīng)演變?yōu)橐粋€專斷而封閉的系統(tǒng)，內(nèi)部監(jiān)督制約形同虛設(shè)。在日本媒體和輿論的口誅筆伐下，特搜部制度長期以來存在的各種問題得到全面檢討，甚至一度傳出要廢除特搜部制度、解散特搜部的呼聲。但日本檢察界一致認為特搜部制度是日本檢察的象征和金字招牌，不應(yīng)輕言廢除，繼任的檢察總長笠間治雄亦公開表態(tài):“反對的聲音很強，對于改頭換面的大動作，慎重一點有好處。”最終，特搜部的名稱得以保留，但是，在因“村木案”而醞釀發(fā)酵的民間情緒的渲染下，日本整個社會都彌漫著要求特搜部包括日本整個檢察體系進行大幅改革的氛圍和吁求。

2010年11月4日，日本法務(wù)省召開記者會，宣布設(shè)立一個由14名委員組成的第三方機關(guān)——檢察檢討會。該委員會的委員涵蓋了學界、實務(wù)界和評論界各方人士，主要討論檢察機關(guān)的偵查方式、組織與制度、檢察人事的內(nèi)部運作，尤其是如何強化內(nèi)部監(jiān)控體制等問題。2011年7月，日本最高檢察廳公布了檢察改革方案，宣布將通過設(shè)立專門的監(jiān)察組織、限制權(quán)力等措施來防止類似大阪地方檢察廳特搜部的事件再次發(fā)生。根據(jù)日本最高檢察廳公布的檢察改革方案，日本最高檢察廳將在其內(nèi)部增設(shè)一個獨立的部門——監(jiān)察指導部，專門負責調(diào)查檢察機關(guān)內(nèi)部的不公正行為，包括檢察官審訊時有無刑訊逼供、有無隱藏和篡改證據(jù)，等等。這即是日本最高檢察廳監(jiān)察指導部的由來。

其實，日本最高檢察廳在成立監(jiān)察指導部之前，其內(nèi)部已經(jīng)存在一個類似的部門，即日本最高檢察廳事務(wù)局下設(shè)的監(jiān)察室，它的職能性質(zhì)與監(jiān)察指導部基本相似，可以說監(jiān)察室就是監(jiān)察指導部的前身。但作為事務(wù)局下設(shè)的一個小機構(gòu)，無論是其地位抑或權(quán)限，實際上都很難真正對日本全體檢察官的違紀違法行為展開監(jiān)督、調(diào)查，象征意義大過實際意義。“村木案”之后，為了回應(yīng)日本社會對特搜部制度包括整個日本檢察體系缺乏監(jiān)督、制約的質(zhì)疑，日本最高檢察廳毅然決定將監(jiān)察室更名為監(jiān)察指導部，并將其從事務(wù)局中獨立出來，提升為與事務(wù)局平行并列的二級機構(gòu)。之所以將監(jiān)察指導部設(shè)置于日本最高檢察廳內(nèi)部，就是希望以其高級別、高規(guī)格震懾各路“諸侯”;而之所以將其升格為二級機構(gòu)、由室改部，也是希望監(jiān)察指導部直接聽命于檢察總長，借以排除監(jiān)督、調(diào)查中可能遭遇的各種阻力。換言之，監(jiān)察指導部的設(shè)立，表明日本最高檢察廳希望以一個級別更高、權(quán)限更大的專門部門，來更好地履行對全體檢察官的監(jiān)督、調(diào)查職能。

根據(jù)《日本檢察廳事務(wù)章程》的規(guī)定，日本最高檢察廳監(jiān)察指導部主要負責對檢察廳的預(yù)算執(zhí)行情況、職員的服務(wù)和職業(yè)道德倫理情況等事務(wù)的監(jiān)督、調(diào)查。另據(jù)《日本檢察廳事務(wù)章程》第6條的規(guī)定，監(jiān)察指導部的部長由法務(wù)大臣從檢察官中任命，并統(tǒng)領(lǐng)該部所管轄的事務(wù)，指揮監(jiān)督所屬檢察事務(wù)官、檢察技官及其他職員。監(jiān)察指導部下設(shè)的機構(gòu)只有一個即監(jiān)察指導課。根據(jù)《日本檢察廳事務(wù)章程》第13條的規(guī)定，課長從檢察事務(wù)官或檢察技官中任命，并指揮監(jiān)督其所屬職員。因此，監(jiān)察指導部的人員構(gòu)成與日本最高檢察廳的其他部門基本一致，都包括了檢察官、檢察事務(wù)官和檢察技官，但由于監(jiān)察指導部主要承擔從內(nèi)部監(jiān)督、調(diào)查檢察官的違紀違法行為的職能，其偵辦對象都是作為同僚的其他檢察官，地位和功能類似于軍隊中的憲兵，因而又被戲稱為“檢察官的檢察官”。

日本最高檢察廳監(jiān)察指導部的設(shè)立，實際上反映了日本檢察體系長期以來的一個固有觀念，即注重檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、制約機制的構(gòu)建。由于日本檢察機關(guān)歷來被定位為刑事司法機關(guān)，為維護其職權(quán)行使的獨立性，防止外部勢力干預(yù)檢察官獨立辦案，日本檢察機關(guān)除接受必要的第三方監(jiān)督(如檢察審查會)外，不太愿意接受外部的監(jiān)督、制約，而是更傾向于在檢察機關(guān)內(nèi)部構(gòu)建監(jiān)督、制約機制。正因為如此，盡管“村木案”的發(fā)生已經(jīng)表明傳統(tǒng)的檢察一體制的監(jiān)督、制約功能有可能失靈，但日本最高檢察廳仍然選擇相信內(nèi)部監(jiān)督，轉(zhuǎn)而采用監(jiān)察指導部這一新的內(nèi)部監(jiān)督機制。至于這一新的監(jiān)督制約機制的有效性，還有待進一步觀察。(萬毅 作者為四川大學法學院教授)