［關鍵詞］濫用職權罪　量刑畸輕　緩刑
［摘要］在當前司法實踐中對于濫用職權罪的量刑畸輕，主要表現(xiàn)為大多數(shù)案件在法定刑最下限量刑、過度適用緩刑、刑罰適用無統(tǒng)一標準，這不利于有效地震懾濫用職權的行為人，使公眾對刑法無認同感，易滋生司法腐敗。導致這一現(xiàn)象的原因主要有：被告人的國家機關工作人員身份對量刑的影響，粗疏的刑法規(guī)定對刑罰適用的影響，民眾、被告人、司法機關對該類犯罪的危害性認識不到位。改變?yōu)E用職權罪在量刑上存在的問題，立法上必須修改刑法關于濫用職權罪的構成要件與法定刑，司法判決中應注重追究濫用職權者的民事責任，同時，應盡快出臺司法解釋對量刑標準予以明確化。
［中圖分類號］DF637　　［文獻標識碼］A
［文章編號］1004-4043（2010）-03（上）-0034-4
　　濫用職權罪是指國家機關工作人員超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規(guī)定處理公務，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。濫用職權罪是我國司法實踐中一種較為典型性的犯罪，給國家和人民的利益造成了重大的損失，危害極大。但是，從我國司法實踐中對濫用職權罪的判決情況來看，存在著量刑畸輕、刑罰適用無統(tǒng)一標準等問題。這種狀況，導致了人們對濫用職權罪社會危害性認識的偏差，從而不利于國家和人民利益的保護。本文擬就濫用職權罪量刑中存在的問題與對策作些粗淺的探討。
一、濫用職權犯罪量刑畸輕的表現(xiàn)及其危害性
（一）濫用職權罪量刑畸輕的表現(xiàn)
　　1．通常在法定刑最下限量刑，甚至突破法定刑量刑。根據(jù)刑法第三百九十七條的規(guī)定，濫用職權致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。國家機關工作人員徇私舞弊、濫用職權的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。但實際上，濫用職權罪很少有被判處“五年以上十年以下有期徒刑”的案例。相反，被判處三年以下有期徒刑的案件卻占絕大多數(shù)，其中，還有部分案件被免予刑事處罰。對于造成人員傷亡、惡劣社會影響的濫用職權案件，也往往判處與罪刑不相適應的刑罰。
　　2．過多地適用緩刑。實踐中對于濫用職權的判決，有相當一部分被判處了緩刑?？v觀司法實踐中的判決，適用緩刑的案件主要是輕微犯罪、被告人認罪態(tài)度比較好的，如輕微過失犯罪、被告人認罪悔過的案件、未成年人犯罪案件等。但是在濫用職權案件中，行為人故意濫用職權，給國家財產(chǎn)和人民利益造成了重大損失，而且對于這種損失，濫用職權的行為人基本上不予賠償，對其適用緩刑似乎并不妥當。
　　3．刑罰適用無統(tǒng)一的標準。司法實踐中對于濫用職權罪所判處的刑罰普遍偏輕，這種“輕”并無統(tǒng)一的標準，類似案件“輕”的程度也不一致。對于濫用職權案件，司法實踐中大多數(shù)的做法均是在三年以下的幅度范圍內(nèi)判處刑罰。但根據(jù)我國刑法的規(guī)定，緩刑的適用對象是被判處三年以下有期徒刑、拘役的犯罪分子。因此，是否判處緩刑對于罪犯來說就十分重要。實踐中，對于哪些人判處緩刑、哪些人不判處緩刑，隨意性過大，刑罰適用缺乏統(tǒng)一的標準。
（二）濫用職權罪量刑畸輕的危害性
　　對于濫用職權罪的量刑所引發(fā)的問題不能不引起重視，司法人員對于濫用職權行為人的量刑“二次濫用職權”的危害性更值得警惕。具體而言，筆者認為濫用職權罪量刑畸輕所帶來的危害后果可以歸納為如下方面：
　　1．濫用職權行為將愈演愈烈，不利于保護國家、人民和公共利益。濫用職權罪的行為人掌握的是公共權力，行使不當，將會給國家和人民利益造成重大的損失。從實踐中判處的濫用職權犯罪案件來看，其所造成的危害結果通常是巨大的，如造成財產(chǎn)損失的數(shù)額動輒幾十萬、上百萬，造成大量人員傷亡的案件也不鮮見。對于如此危害后果嚴重的犯罪行為，僅通過適用較短的有期徒刑、拘役，甚至是通過緩刑、免予刑事處罰，其震懾效果是相當有限的。實際上，更多的濫用職權案件中行為人之所以敢濫用職權是基于利益衡量的結果，即行為人濫用職權的目的是為了“徇私”，如果適用畸輕的刑罰，顯然難以有效遏制此類犯罪的頻發(fā)。例如，近些年來我國實踐中的安全責任事故案件之所以頻發(fā)，筆者認為，一個重要的原因是在于，濫用職權所帶來的好處較之可能承受的刑罰相比較，行為人敢于鋌而走險。
　　2．刑法的公眾認同感進一步降低。公眾認同體現(xiàn)了一種深藏于集體意識中的正義情感，意味著人們確信判決是被廣泛而普遍地為同一法律轄治下的居民所共同信奉而遵循著，能夠體現(xiàn)法官裁判行為的社會價值，并為判決提供正當性和合法性資源。如果缺少社會公眾對判決的普遍認同，司法的運行效果就會受到人們的質疑。[3]保持刑法與市民感覺、國民規(guī)范意識之間的一致性，以保持刑法的親和力，并使之獲得公眾對刑法的認同感，在我國是一個比較突出的問題。[4]對于普通公民實施的侵犯人身權利、財產(chǎn)權利的犯罪案件，只要造成了被害人輕傷以上、或者造成財產(chǎn)損失數(shù)千元的，就可能被追究刑事責任。但對于“國家機關工作人員”這一特殊身份的主體實施的濫用職權案件，被追究刑事責任的均是后果十分嚴重的，即便如此，判處的刑罰也是很輕的。這一做法，直接的后果就是導致民眾對刑法的不信任，最終將損害刑事法治的構建。
　　3．刑法的確定性將蕩然無存，易滋生司法腐敗。對于相類似的濫用職權案件，司法實踐中的判決結果相差過大，不利于法治的統(tǒng)一。相同的案件，其判決結果應該保持大致相同，這是維護刑法的穩(wěn)定性、權威性的必要之舉。在刑罰具有太多的不確定性、法官的自由裁量權過大的背景下，司法腐敗是自然而然的事情，是濫用職權犯罪導致的司法領域的“二次濫用職權”。
二、濫用職權罪量刑畸輕之原因分析
　　濫用職權犯罪在刑罰適用中存在的問題是不容忽視的，司法實踐中對濫用職權犯罪的畸輕判決、刑罰適用混亂，導致不能有效地震懾濫用職權的犯罪分子。筆者認為，造成上述現(xiàn)象的原因可以從如下方面進行分析：
（一）被告人的身份與量刑
　　濫用職權罪的主體為國家機關工作人員，這一身份的存在，使得濫用職權罪的查處就比其他犯罪面臨更多的阻力。同時，由于這一類人員在國家機關中的關系網(wǎng)絡，使得人們不得不將其身份與量刑畸輕聯(lián)系起來。實際上犯罪人所具有的國家機關工作人員的身份對量刑起到了不可忽視的作用。
（二）立法規(guī)定與量刑
　　現(xiàn)行立法規(guī)定了兩種類型的濫用職權犯罪，即徇私濫用職權與不徇私濫用職權，立法對于“徇私型”濫用職權罪規(guī)定了較重的刑罰。但何謂“徇私”，本身就是一個極為模糊的概念。這也導致了司法實踐中對于具有國家機關工作人員身份的被告人的濫用職權行為基本都沒有被認定為是“徇私型”濫用職權罪，從而判處較重的刑罰。對于非徇私的濫用職權罪，刑法第三百九十七條規(guī)定了兩個檔次的法定刑幅度：致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。從語詞含義的角度看，“致使……遭受重大損失”與“情節(jié)特別嚴重”之間并非是并列的關系，而是存在交叉的，“致使……遭受重大損失”的案件也可以被認為是“情節(jié)特別嚴重”的案件。因此，此種交叉型的立法模式為司法實踐中的濫用職權罪的畸輕量刑埋下了伏筆。實踐中大多數(shù)的案件都被認為是“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的”，從而被判處了較輕的刑罰。
（三）民憤對濫用職權犯罪量刑的影響
　　在司法實踐中，民意作為一股不可抵擋的力量，對司法活動產(chǎn)生了十分重要的影響?？v觀我國和國外的司法實踐，民意所發(fā)揮的實際作用不可低估。例如，2003年因劉涌案二審改判而引發(fā)的公眾強烈質疑和普遍責難，進而由最高人民法院提審改判死刑立即執(zhí)行，在很大程度上就是民意參與的結果。無論是否贊同民憤在司法判決中的作用，不可否認的是，民憤已經(jīng)在一定程度上影響著司法判決。并且，就中國當前司法的現(xiàn)狀來看，民憤在一定程度上還可以起到對司法判決的監(jiān)督作用。但是，民憤并非關注于所有的案件，而是有選擇性地關注。因為，民憤來源于群眾對案情的了解程度以及犯罪對群眾倫理道義感情的侵害程度，造成民憤的一個重要原因就是社會民眾公認的某種價值觀受到了傷害，一些非犯罪案件甚至沒有非常大的社會危害性的案件，可以造成極大的民憤，而一些社會危害性極大的案件，卻由于普通群眾缺乏了解與關注的興趣，而在群眾中默默無聞。民憤極大的案件往往是自然犯如殺人、強奸，而走私、逃稅等行政犯一般不易激起民憤，更有不公開審理的危害國家安全案件不為民眾所知。因此，民憤并不必然代表犯罪的社會危害性和犯罪人的人身危險性大小。[5]對于濫用職權行為，行為人通常并沒有通過濫用職權獲得個人利益，遭受濫用職權行為侵害的也是抽象的國家、社會利益，一般沒有明確的、具體的被害人，較之其他自然犯，不容易引起民憤。在我國當下的情況下，民眾的關注降低，這也導致了對相當一部分濫用職權案件，法官“敢”輕判。
（四）對濫用職權罪的危害性認識不夠影響量刑
　　在濫用職權罪中，國家機關工作人員的行為雖然是引起具體的嚴重后果的原因，但一般都介入了新的因素，濫用職權行為與危害結果之間的因果關系不是那么直接。從犯罪分子的角度看，由于其并沒有得到實際的好處，或者說雖然有一定的徇私的成分在里面，但并沒有實際獲得利益。因此，其內(nèi)心也覺得法院應該判處比較輕的刑罰。從實踐中對于濫用職權案件的判處來看，諸多濫用職權案件的被告人，只要是被判處了實刑而非緩刑的，基本上都提出了上訴。這一點在共同犯罪案件中尤為明顯。當然，有的犯罪行為人是實施了數(shù)罪，如濫用職權罪與受賄罪，由于數(shù)罪并罰采取限制加重原則，濫用職權罪所判處的刑罰對最終確定的刑罰影響不大的，即使濫用職權罪被判處了實刑，被告人一般也不會提出上訴。
三、濫用職權罪量刑畸輕的矯正對策
　　如何改變對濫用職權罪量刑畸輕的現(xiàn)狀，筆者認為，應該從如下方面入手：
（一）修改濫用職權罪的構成要件
　　司法實踐中對濫用職權罪的判決一般都是以造成嚴重后果為定罪處罰的依據(jù)，如果沒有造成嚴重后果的，一般不以犯罪論處?，F(xiàn)行刑法關于濫用職權罪的這一規(guī)定明顯存在不合理之處，不可避免地會使某些國家機關工作人員滋生出一種只要不造成重大損失，即使濫用權力法律也無法規(guī)范的陰暗心理，這有悖于現(xiàn)代國家追求的建立高效、廉潔政府的理想價值。如果不以造成重大損失的后果為構成要件，對保證國家機關工作人員依法履職，服務人民，規(guī)范工作程序，強化從政道德，提高機關工作人員的整體素質具有重要作用。[6]此外，刑法僅規(guī)定了“造成嚴重后果”、“情節(jié)特別嚴重”的如何處理。但“造成嚴重后果”與“情節(jié)特別嚴重”之間并非并列關系，而是存在交叉的，對于造成嚴重后果并且情節(jié)特別嚴重的，究竟是適用哪一檔次的刑罰，需要立法予以明確。對“情節(jié)嚴重”卻無“重大損失”的濫用職權行為能否以犯罪論處，不只關系到對“重大損失”的正確理解和司法解釋的合法性問題，還關系到刑法的規(guī)范功能，即如何立法、司法才能最大限度地發(fā)揮刑法的功能。[7]基于此，筆者認為，應該將濫用職權罪的定罪標準修改為“造成嚴重后果或者情節(jié)嚴重”；對于適用加重法定刑的條件應該修改為“造成特別嚴重后果或者情節(jié)特別嚴重”。
（二）司法判決應注重罪犯的民事責任
　　目前關于濫用職權犯罪的判決，幾乎都沒有要求被告人承擔物質賠償，這就使得犯罪人理所當然地認為：這種“不落腰包”的犯罪，個人并沒有從中得到好處，只是由于一時疏忽而犯了錯，為什么要承擔如此重的民事賠償責任呢？其實，對于濫用職權造成嚴重后果的行為人判處一定的物質賠償是有積極意義的，一方面，這將有助于國家機關工作人員更為審慎地行使職權；另一方面，也能為國家挽回一定的經(jīng)濟損失。并且，這種做法也是有法律依據(jù)的，國家賠償法第十四條規(guī)定，賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。根據(jù)這一規(guī)定，國家機關工作人員濫用職權造成嚴重后果的，當然應當承擔一定的民事賠償。2007年11月2日，江蘇省海安縣法院在全國首次作出判決，除追究濫用職權者刑事責任外，還要求其承擔一定的民事賠償責任。這一做法值得我們借鑒，也有利于更好地約束國家機關工作人員正確行使職權。
（三）完善對濫用職權罪的刑罰設定
　　現(xiàn)行立法對濫用職權罪的刑罰規(guī)定過輕，難以實現(xiàn)罪刑相適應，有必要加重法定刑。在濫用職權的情況下，無論行為人系故意抑或過失導致人身傷亡，所構成的非職務犯罪如故意傷害罪、過失致人重傷罪等均較濫用職權罪有更高的法定刑。根據(jù)最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》，“造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者輕傷5人以上的”應予立案。但此種情形如定濫用職權罪，其處罰就比非職務犯罪更輕，如故意殺人罪、故意傷害罪等，顯然不合理，使罪刑明顯失衡。[8]此外，基于濫用職權犯罪通常均給國家利益造成一定的物質損失，因此，可以考慮在立法中增設財產(chǎn)刑。
（四）完善相關的司法解釋
　　現(xiàn)行立法對濫用職權罪規(guī)定了“造成嚴重后果”、“情節(jié)特別嚴重”兩個檔次的刑罰。但現(xiàn)行的司法解釋僅僅對定罪的標準即“造成嚴重后果”作了較為具體的規(guī)定，例如，2006年7月26日最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》、2007年2月28日最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等。僅有2007年5月9日最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理與盜竊、搶劫、詐騙、搶奪機動車相關刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中對于涉及該類案件的濫用職權行為的“情節(jié)特別嚴重”作了規(guī)定?，F(xiàn)行的司法解釋僅對“造成嚴重后果”作出規(guī)定，而對于“情節(jié)特別嚴重”不作解釋，容易導致司法實踐中對于濫用職權行為一律往“造成嚴重后果”里塞，“情節(jié)特別嚴重”這一檔次的刑罰形同虛設，不利于對濫用職權行為的從嚴懲處。最高人民檢察院2001年7月20日通過的《人民檢察院直接受理立案偵查的瀆職侵權重特大案件標準（試行）》對于濫用職權案件區(qū)分了重大案件與特大案件的標準，但并沒有明確特大案件屬于“情節(jié)特別嚴重”，從司法實踐中的判決來看，符合特大案件標準的案件并沒有判處“情節(jié)特別嚴重”這一檔次的刑罰?；诖?，應及時對“情節(jié)特別嚴重”出臺相應的解釋。
［編輯：喻建立］

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