溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案

原告：湖南省溆浦縣中醫(yī)院。

法定代表人：李啟軍，院長。

委托代理人：張平，溆浦縣司法局橋江司法所所長。

被告：湖南省溆浦縣郵電局。

法定代表人：賀繼良，局長。

委托代理人：李啟洪，溆浦縣郵電局干部。

委托代理人：張琪，湖南鶴洲律師事務(wù)所律師。

原告湖南省溆浦縣中醫(yī)院（以下簡稱縣中醫(yī)院）認(rèn)為被告湖南省溆浦縣郵電局（以下簡稱縣郵電局）不履行“120”急救專用電話（以下簡稱“120”急救電話）開通職責(zé)，向湖南省溆浦縣人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：原告根據(jù)上級(jí)文件的規(guī)定和主管部門批準(zhǔn)，向被告申請(qǐng)開通“120”急救電話，被告拒不作為，致使原告購置的急救車輛和其他設(shè)施至今不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，損失慘重。請(qǐng)求判令被告立即履行開通“120”急救電話的職責(zé)，并賠償原告的經(jīng)濟(jì)損失8萬元。

被告辯稱：湖南省衛(wèi)生廳、省郵電局（1997）15號(hào)《關(guān)于規(guī)范全省“120”醫(yī)療急救專用電話管理的通知》（以下簡稱15號(hào)文件）規(guī)定，郵電與衛(wèi)生行政部門對(duì)開通“120”急救電話有確定權(quán)。原告申辦“120”急救電話，不符合15號(hào)文件的規(guī)定?！?20”急救電話屬于全社會(huì)，不屬于原告。根據(jù)15號(hào)文件的規(guī)定，被告對(duì)溆浦縣開通“120”急救電話承擔(dān)義務(wù)，但是不承擔(dān)對(duì)某一醫(yī)院開通“120”急救電話的義務(wù)。事實(shí)上，被告已經(jīng)開通了溆浦縣的“120”急救電話，不存在不履行義務(wù)的問題。郵電局是公用企業(yè)，不是行政機(jī)關(guān)，不具備行政訴訟中的被告資格，也沒有法規(guī)授權(quán)給縣郵電局行使行政職權(quán)。被告對(duì)原告未做出任何具體行政行為，原告無從提起行政訴訟。原告如果認(rèn)為是湖南省郵電局委托被告作出具體行政行為的，那么本案的被告應(yīng)該是湖南省郵電局，而不是溆浦縣郵電局。原告的訴訟請(qǐng)求不符合行政訴訟法律規(guī)定，法院應(yīng)予駁回。

溆浦縣人民法院經(jīng)審理查明：15號(hào)文件規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)開辦急救中心、開通“120”急救電話的程序是：經(jīng)當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門指定并提交書面報(bào)告，由地、市衛(wèi)生行政部門審核批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)剜]電部門辦理“120”急救電話開通手續(xù)。1997年8月15日，湖南省衛(wèi)生廳確認(rèn)原告縣中醫(yī)院是一所功能較全、急診科已達(dá)標(biāo)的二級(jí)甲等綜合醫(yī)院，具備設(shè)置急救中心的條件。同年12月8日，溆浦縣衛(wèi)生局指定縣中醫(yī)院開辦急救中心，開通“120”急救電話。同日，縣中醫(yī)院向被告縣郵電局提交了《關(guān)于開通“120”急救專用電話的報(bào)告》，并經(jīng)縣長和主管副縣長批示同意。同年12月13日，縣郵電局為縣中醫(yī)院安裝了“120”急救電話，并在《市內(nèi)電話裝拆移換機(jī)及改名過戶工作單》上寫明：12月16日安裝完畢，裝機(jī)工料費(fèi)按3323208計(jì)收，但是該電話一直未開通。1998年7月20日，縣郵電局為沒有經(jīng)過衛(wèi)生行政主管部門指定和審批的溆浦縣人民醫(yī)院開通了“120”急救電話。7月24日，縣中醫(yī)院向懷化市衛(wèi)生局提出《關(guān)于請(qǐng)求設(shè)置“120”醫(yī)療急救專用電話的報(bào)告》。7月25日，該報(bào)告得到市衛(wèi)生局批準(zhǔn)。7月27日，縣中醫(yī)院再次書面請(qǐng)求縣郵電局開通“120”急救電話，縣郵電局仍拒不開通。

上述事實(shí)有15號(hào)文件，縣中醫(yī)院的報(bào)告，省衛(wèi)生廳、溆浦縣衛(wèi)生局、懷化市衛(wèi)生局的文件和縣郵電局的《市內(nèi)電話裝拆移換機(jī)及改名過戶工作單》等證明。以上證據(jù)均經(jīng)過當(dāng)庭質(zhì)證確認(rèn)，確實(shí)充分，足以認(rèn)定。

溆浦縣人民法院認(rèn)為，被告縣郵電局是企業(yè)單位，不具有通訊管理的行政職能，沒有給原告縣中醫(yī)院開通“120”急救電話的法定義務(wù)，縣中醫(yī)院的訴訟請(qǐng)求不能成立。據(jù)此，溆浦縣人民法院于1998年9月9日判決：駁回縣中醫(yī)院的訴訟請(qǐng)求。訴訟費(fèi)1700元，由縣中醫(yī)院負(fù)擔(dān)。

第一審宣判后，縣中醫(yī)院不服，以縣郵電局對(duì)開通“120”急救電話負(fù)有行政上的職責(zé)，上訴人的訴訟請(qǐng)求依據(jù)充分、程序合法為由提起上訴，請(qǐng)求二審撤銷原判，判令被上訴人縣郵電局履行給縣中醫(yī)院開通“120”急救電話的職責(zé)，賠償縣中醫(yī)院因“120”急救電話未開通而造成的損失，并承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。

懷化市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：

長期以來，我國對(duì)郵電部門實(shí)行政企合一的管理模式。郵電部門既具有郵電行政主管機(jī)關(guān)的職權(quán)，又參與郵電市場(chǎng)經(jīng)營。經(jīng)過改革，目前雖然郵政和電信初步分離，一些電信部門逐漸成為企業(yè)法人，但是由于電信行業(yè)的特殊性，我國電信市場(chǎng)并未全面放開，國有電信企業(yè)仍然是有線通訊市場(chǎng)的單一主體，國家對(duì)電信方面的行政管理工作，仍然要通過國有電信企業(yè)實(shí)施。這些國有電信企業(yè)沿襲過去的作法行使行政管理職權(quán)時(shí)，應(yīng)視為《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款所指的“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織”。

開辦“120”急救中心，是醫(yī)療機(jī)構(gòu)救死扶傷的一項(xiàng)公益事業(yè)。鑒于此舉能給醫(yī)療機(jī)構(gòu)帶來一定收益，為使責(zé)任專一，趨利避害，防止因混亂而耽誤搶救病人，政府對(duì)“120”急救事業(yè)實(shí)施行政管理，規(guī)定在一個(gè)行政區(qū)域只允許一家醫(yī)療機(jī)構(gòu)開辦“120”急救中心、開通“120”急救電話。“120”急救電話不是只要交納安裝費(fèi)就能裝的普通電話，因此省衛(wèi)生廳、省郵電局聯(lián)合下發(fā)的15號(hào)文件規(guī)定，只有功能較全，醫(yī)療急救水平較高，且急診科已達(dá)標(biāo)的綜合醫(yī)院，在經(jīng)縣衛(wèi)生局指定并報(bào)地、市衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)后，才能獲得開通“120”急救電話的特許權(quán)。聯(lián)合文件還規(guī)定，郵電部門對(duì)開通“120”急救電話只收電話安裝費(fèi)，免費(fèi)安裝影示系統(tǒng)和電腦自答系統(tǒng)，免收電話費(fèi)。這些明顯不同于企業(yè)營利行為的優(yōu)惠政策，既體現(xiàn)了政府支持舉辦此項(xiàng)公益事業(yè)的行政意志，也表明了政府對(duì)此項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和管理。

15號(hào)文件下發(fā)給地、市和縣級(jí)的衛(wèi)生行政主管部門以及郵電局，正說明政府要通過這些職能部門對(duì)“120”急救電話的開通實(shí)施行政管理。郵電局執(zhí)行這個(gè)文件時(shí)與被審查的醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的關(guān)系，不是平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。它們之間因此發(fā)生爭議而引起的訴訟，不是民事訴訟，而是行政訴訟。盡管行政訴訟中的被告通常是行政機(jī)關(guān)，但是為了維護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督由法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法行政，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法解決其與管理相對(duì)人之間的行政爭議，有利于化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

按照15號(hào)文件的分工，確定哪一家醫(yī)療機(jī)構(gòu)有開辦“120”急救中心的資格，由衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)；而審查申請(qǐng)開通“120”急救電話的醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否符合15號(hào)文件的規(guī)定，決定是否給其開通“120”急救電話，則由郵電局負(fù)責(zé)。上訴人縣中醫(yī)院是被批準(zhǔn)開辦“120”急救中心的合格單位?？h中醫(yī)院向被上訴人縣郵電局提出開通“120”急救電話的申請(qǐng)后，縣郵電局即著手安裝。該局后來又以“120”急救電話的開通應(yīng)由郵電與衛(wèi)生行政部門共同確定為由，拒絕對(duì)縣中醫(yī)院履行開通職責(zé)，卻私自為另一家未經(jīng)審批的醫(yī)院開通“120”急救電話。這一事實(shí)說明，所謂“應(yīng)由郵電與衛(wèi)生行政部門共同確定”，只是縣郵電局為達(dá)到與衛(wèi)生行政部門分享開通確定權(quán)的目的而對(duì)15號(hào)文件的曲解；當(dāng)其分權(quán)目的無法達(dá)到時(shí)，就不再堅(jiān)持共同確定的主張，單方行使“120”急救電話的開通權(quán)力。

綜上所述，被上訴人縣郵電局在接到上訴人縣中醫(yī)院的申請(qǐng)后拒不開通“120”急救電話，是不履行職責(zé)的錯(cuò)誤行政行為，應(yīng)當(dāng)糾正?？h郵電局為推卸責(zé)任而提出的縣中醫(yī)院申辦不符合文件規(guī)定、自己已經(jīng)履行了開通“120”急救電話的義務(wù)、不具備行政訴訟被告資格等辯解理由，均不能成立。縣中醫(yī)院的主要上訴理由成立，應(yīng)當(dāng)采納?？h中醫(yī)院請(qǐng)求縣郵電局賠償購置的急救車輛和其他設(shè)施不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的損失問題，鑒于急救車輛和急救設(shè)備沒有投入急救使用，這項(xiàng)損失不宜按《中華人民共和國國家賠償法》第二十八條（七）項(xiàng)規(guī)定的“直接損失”計(jì)算，因此依法不予支持。原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予改判。據(jù)此，懷化市中級(jí)人民法院依照行政訴訟法第五十四條（三）項(xiàng)的規(guī)定，于1998年10月28日判決：

一、撤銷溆浦縣人民法院（1998）行初字第66號(hào)行政判決；

二、限被上訴人溆浦縣郵電局從接到本判決書的次日起15天內(nèi)為上訴人溆浦縣中醫(yī)院履行法定職責(zé)。

本案一、二審訴訟費(fèi)3400元，由被上訴人溆浦縣郵電局負(fù)擔(dān)。