原告：
河北筠浦射頻技術有限公司，住所地滄州市運河區(qū)解放中路工業(yè)聯(lián)社綜合樓102號。
法定代表人：何立新，該公司總經(jīng)理。
統(tǒng)一社會信用代碼：91130900059405790N。
委托訴訟代理人：王云超，
河北衡泰律師事務所律師。
委托訴訟代理人：薛滿，該公司監(jiān)事。
被告：
亞某財產(chǎn)保險有限公司滄州中心支公司（曾用名：
民安財產(chǎn)保險有限公司滄州中心支公司），住所地滄州市運河區(qū)迎賓大道泰大國際家居廣場6號樓南樓7層。
統(tǒng)一社會信用代碼：×××983。
負責人：翟志，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：孫占棟、趙亞萍，
河北寧昌律師事務所律師。
原告
河北筠浦射頻技術有限公司（以下簡稱筠浦公司）與被告

亞某財產(chǎn)保險有限公司滄州中心支公司（以下簡稱亞某財險公司）合同糾紛一案，本院于2018年11月6日立案后，依法適用普通程序，公開開庭進行了審理。原告筠浦公司的委托訴訟代理人王云超、薛滿，被告亞某財險公司的委托訴訟代理人孫占棟、趙亞萍均到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。
原告筠浦公司向本院提出訴訟請求：1.判決被告給付原告建設費用659840元；2.訴訟費用全部由被告承擔。事實和理由：2013年1月22日，
滄州市保險行業(yè)協(xié)會代表被告等協(xié)會財險會員企業(yè)，滄州市公安交通警察支隊及原告簽訂了《關于建設RFID車輛電子識別系統(tǒng)的戰(zhàn)略合作協(xié)議》。原告承擔被告RFID智慧保險--車輛電子保險智慧識別系統(tǒng)建設維護工作，依約履行了合同義務。但是被告始終沒有支付建設費用。依據(jù)各方達成的執(zhí)行人保、太平洋等財險企業(yè)己經(jīng)形成的協(xié)議單價，截止到2014年4月17日，被告拖欠建設費用659840元，其經(jīng)多次催要不予給付，故提起訴訟。
被告亞某財險公司辯稱，一、本案應當依法駁回。根據(jù)三方戰(zhàn)略合作協(xié)議，各保險公司需要與筠浦公司單獨簽訂協(xié)議以確定具體的權利義務關系，而本系列案中17家財險公司并未與筠浦公司單獨簽訂協(xié)議，并且各財險公司也并未授權保險協(xié)會代為簽署協(xié)議，并且滄州市仲裁委員會之所以駁回原告的起訴，就是因為認定原被告沒有雙方協(xié)議，太平財險滄州中心支公司于2013年6月14日注冊登記，三方框架戰(zhàn)略合作協(xié)議簽訂時該公司尚未成立，自然也不可能有該公司授權，事后也沒有單獨簽署雙方協(xié)議，故原告的主張無事實和法律依據(jù)，應當依法駁回。二、戰(zhàn)略合作合同無效。1.該戰(zhàn)略協(xié)議為框架協(xié)議屬于民事中的意向書，不具有明確的權利和義務，盡管從形式上來看類似民事協(xié)議，但其本身為交警支隊通過行政權力干預民事意志的合同，因此由于行政機關的干預具有行政屬性，而且具有行政強制屬性的合同并非民事合同，因其不是建立在平等主體、雙方自愿的前提下達成的，故本協(xié)議無效。2.該協(xié)議違背法律的強制性規(guī)定而無效，協(xié)議內(nèi)容主要違反《行政許可法》第二條，第十六條第四款，《道路交通安全法》的強制性規(guī)定。3.該協(xié)議存在不正當競爭以及行業(yè)壟斷的約定，應屬無效協(xié)議。根據(jù)三方戰(zhàn)略協(xié)議中約定的交警支隊的義務，屬于違法的地方保護，限制了外地保險公司對滄州本地車輛的正常經(jīng)營，屬于壟斷行為。該約定違反了《反不正當競爭法》第7條、《反壟斷法》第3、6、32、37條規(guī)定。此外，三方協(xié)議3.5條增加投保人費用的行為，違反了行政許可法16條第4款規(guī)定，車輛年檢的法律要件應參照道交法13條規(guī)定，而第十三條并沒有規(guī)定必須在車輛以及駕駛證上安裝電子芯片，滄州市交通警察支隊增設條件的行為實屬違法。4.該協(xié)議違反了招投標法、采購法的相關規(guī)定。根據(jù)招投標法、采購法的原則，交警支隊不僅存在阻撓和限制除筠浦公司外的供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場的行為，同時采購的行為也沒有用招投標方式。三、各財險公司在本案中不存在過錯或違約，是原告違約在先，致使合同目的無法實現(xiàn)，具體意見在舉證、質證及辯論環(huán)節(jié)具體發(fā)表。四、關于損失的數(shù)額。1.事實上，很多保險公司并未實際領取電子標簽，即使領取，也有許多電子標簽因質量或技術問題無法使用，該數(shù)量應予以扣除。數(shù)量申領表僅為筠浦公司單方確認給交警支隊，并不能真實反映具體數(shù)量，具體意見在舉證質證環(huán)節(jié)一并發(fā)表。2.芯片的單價無事實及法律依據(jù)，應當通過鑒定依法確認最終數(shù)額。五、即使認定合同成立，關于芯片數(shù)量計算的截止時間，應當為各財險公司郵寄終止履行函件的時間2013年7月10日。確認合同無效后，最終的損失數(shù)額應依據(jù)三方的具體過錯具體劃分。在本案中，應當根據(jù)三方的過錯以確定最終損失數(shù)額。六、根據(jù)合同法的規(guī)定，本案應為買賣合同糾紛，并非原告所主張的技術合同糾紛。七、原、被告之間合同并不成立，雙方對標的物的單價履行方式、數(shù)量、質量等關鍵問題，并沒有具體約定，不構成合同成立的要件，合同不成立，自然原告的訴求也不能成立。八、原告的訴求，有違誠實信用以及公平原則。根據(jù)已生效的寧波判決顯示的判決內(nèi)容，原告提供的商品不能使用且每套標簽成本價僅為4元左右，實際投入成本僅為190萬元左右，在原告提供了不能使用的產(chǎn)品情況下，依然向滄州的20余家保險公司按照單價40元每套的金額，索要1400余萬元。這明顯有違誠信原則、公平原則，應當依法駁回。
當事人圍繞訴訟請求依法提交了證據(jù)，本院組織當事人進行了證據(jù)交換和質證。本院經(jīng)審理查明事實如下：2013年1月6日，滄州市道路交通安全委員會向各縣市區(qū)道路交通安全委員會、市道路交通安全委員會各成員單位發(fā)出《關于推行滄州智慧交通系統(tǒng)建設的通知》，該通知載明2011年經(jīng)市道路交通安全委員會批準，決定建設滄州智慧交通系統(tǒng)。推出滄州智慧交通系統(tǒng)（包括RFID車務通、車輛點（電子）識別系統(tǒng)），并已具備實施啟動條件。該通知主要包括組織領導、建設簡介和智慧交通系統(tǒng)建設具體操作程序三個部分內(nèi)容。對RFID車輛電子識別系統(tǒng)概念與實現(xiàn)功能介紹為，是由“附著于車輛前擋風玻璃的右上角的芯片貼片”—電子拍照，以及“附著于車輛行駛證附頁的芯片貼片”--電子行車證，中間軟件、讀寫器、天線等軟件硬件構成，寫入芯片的數(shù)據(jù)被射頻技術關聯(lián)到相關后臺數(shù)據(jù)庫。通過建設車輛RFID電子識別系統(tǒng)，形成當前交警支隊紅外監(jiān)控系統(tǒng)的有效補充。電子智能識別系統(tǒng)的識別率比現(xiàn)有監(jiān)控系統(tǒng)提高2.8%。特別是解決了紅外監(jiān)控系統(tǒng)在陰雨雪霧惡劣天氣中的監(jiān)控盲區(qū)，同時還實現(xiàn)了對車輛的統(tǒng)一閉環(huán)管理，快速準確識別套牌車輛、遮擋車牌、無牌車輛，在辦理與車輛相關的案件中快速準確獲取車輛信息。延伸使用在備案修車店、住宅小區(qū)、大型場館、政府黨委機關安裝識讀設備，能有效監(jiān)控車輛進出，對查找逃逸事故車輛、犯罪分子的工具車輛等涉車刑事案件辦理起到很好作用。智慧交通系統(tǒng)操作程序載明RFID車輛電子識別系統(tǒng)，只需車主在相關保險公司辦理交強險業(yè)務的同時，免費領取一枚車輛電子識別標簽和行車證識別電子標簽。該通知強調大力支持交警部門強力推行車務通和車輛電子識別系統(tǒng)，確保成功實施。
2013年1月10日，
滄州市保險行業(yè)協(xié)會和滄州市交通警察大隊向各產(chǎn)險會員公司發(fā)出《通知》，寫明“根據(jù)市政府有關領導對于建設車輛電子識別系統(tǒng)的批示和相關文件內(nèi)容，按照各公司反饋的自愿參加并同意安裝的意見。近期系統(tǒng)開發(fā)商
河北筠浦射頻技術有限公司將對各公司系統(tǒng)進行技術溝通和調查等準備工作，請各公司給予接洽。”
2013年1月22日，滄州市公安交通警察支隊（甲方）、
滄州市保險行業(yè)協(xié)會（代）（乙方）、筠浦公司（丙方）簽訂《關于建設RFID車輛電子識別系統(tǒng)的戰(zhàn)略合作協(xié)議》，該協(xié)議包括十三條，第一條主要約定該項目是指RFID車輛電子識別系統(tǒng)建設維護任務；項目施工是指與RFID車輛電子識別系統(tǒng)項目相關的軟硬件研發(fā)、芯片、服務器、交換機、讀寫器、無線POS終端采購、設備安裝、系統(tǒng)運行調測；合同期自協(xié)議簽訂之日起至合同結束之日止為六年，包括系統(tǒng)建設期和運行維護期兩個階段。建設期自合同簽訂開始施工建設之日起，到工程竣工、系統(tǒng)調測并正常運行止一年，運行維護期自系統(tǒng)正常運行交付使用之日起，到合同終止為運行維護期，運行維護期共五年。建設費用涉及本項目各端的接口軟件、防火墻、讀寫器、發(fā)卡器、服務器、交換機、手持終端POS機、射頻芯片等軟硬件的直接費用，加上稅金、管理費、工程安裝調測費用等項間接費用，形成總建設費。總建設費除以芯片總量為單枚芯片的建設費分攤單價；
河北筠浦射頻技術有限公司為投資方開具系統(tǒng)建設相關接口軟件研發(fā)、芯片、服務器、讀寫器、無線POS終端、交換機購置普通發(fā)票。第二條項目內(nèi)容和項目進度主要約定項目概況經(jīng)三方協(xié)商一致，乙方作為參建投資方的代表，維護投資方財產(chǎn)保險公司的投資權益。丙方負責實施建設、技術支撐、運行維護，保證施工和運行維護質量。項目進度：經(jīng)雙方協(xié)商工程進度如下：調研、考察、論證階段自2011年4月-2012年12月，已經(jīng)完成；甲乙丙三方簽訂RFID車輛電子識別系統(tǒng)建設戰(zhàn)略合作協(xié)議，啟動軟件研發(fā)，時間為2012年12月-2013年1月；車輛、行駛證芯片貼片發(fā)放的時間為2013年3月1日-2014年3月1日，本周期為一年。系統(tǒng)調試運行階段是應用系統(tǒng)的聯(lián)調與測試，檢查驗證系統(tǒng)功能，時間為2014年4月；系統(tǒng)交付運行為2014年4月；系統(tǒng)的運行維護階段2014年4月-2017年3月。第三條甲方的權利和義務主要約定甲方負責提供RFID車輛電子識別系統(tǒng)應用場景，統(tǒng)一部署、強力推行車輛電子識別和車務通項目，有效開展相關對內(nèi)、對外協(xié)調工作。甲方在雙方約定的時間2013年1月1日至10日內(nèi)在滄州主要媒體發(fā)布滄州智慧交通-RFID車務通、電子識別系統(tǒng)項目實施通告，在媒體公告和下發(fā)執(zhí)行文件中明確：凡不在甲方規(guī)定時間完成車輛識別芯片、駕駛證芯片免費辦理的車主，視為逾期辦理，逾期辦理需要與丙方簽約的財產(chǎn)保險公司各繳納29元有償辦理。毀損有償補辦，每個芯片繳納工本費29元。甲方在項目推行推廣應用過程中，在大力加強宣傳的同時，應出臺相應的強力執(zhí)法措施。甲方需在驗車義務中向驗車用戶明確：不領取內(nèi)置交強險繳納信息的車輛以及行駛證識別芯片的用戶將無法通過驗車，還需明確車主應承諾今后在本市合法公司參保后，免費補領芯片后，再予以驗車，僅限免費領取一次。乙方權利義務約定乙方負責本項目在保險協(xié)會內(nèi)部相關投資企業(yè)的協(xié)調工作。乙方負責協(xié)調財產(chǎn)保險企業(yè)向丙方提供本項目所需的相關網(wǎng)絡環(huán)境。負責協(xié)調協(xié)會內(nèi)財產(chǎn)保險企業(yè)在項目建設過程中出現(xiàn)的各種問題等，乙方有對后期加入系統(tǒng)建設公司的批準權，費用標準由乙方?jīng)Q定等。第十一條法律適用和爭議解決中約定該爭議提交滄州市仲裁委員會，按照申請仲裁時該會的仲裁規(guī)則進行仲裁。
2013年1月30日，滄州市交通警察支隊科技科向滄州市工商行政管理局作出《關于請求滄州市工商行政管理局執(zhí)法支持的函》，主要內(nèi)容為為加強對機動車的管理，同時協(xié)助保險協(xié)會清理本地財產(chǎn)保險市場，阻止交強險以及車船稅嚴重外流，經(jīng)滄州市道路交通安全委員會批準，滄州市交通警察支隊于1月11日發(fā)布了《關于推廣應用RFID車輛電子識別系統(tǒng)的通告》。通告公布了我支隊與19家本地財險公司合作建設系統(tǒng)的細節(jié)。一些外地財產(chǎn)保險公司紛紛找到
滄州市保險行業(yè)協(xié)會和滄州市公安交通警察支隊要求參與合作建設并承攬業(yè)務，鑒于這些公司沒有保監(jiān)會批準的本地許可證文件和本地營業(yè)執(zhí)照，而我支隊又無此方面執(zhí)法權利的實際情況，為維護消費者權益，維護本保險地市場秩序，支持和促進車輛識別系統(tǒng)價款建設，特提請貴局與我支隊、以及
滄州市保險行業(yè)協(xié)會開展聯(lián)合執(zhí)法活動，禁止不在本地注冊登記、無保監(jiān)會批準本地經(jīng)營許可證的外地非法公司參與系統(tǒng)建設并承攬業(yè)務。同日，滄州市工商行政管理局向滄州市公安交通警察支隊與
滄州市保險行業(yè)協(xié)會作出《關于禁止非法外地財產(chǎn)保險公司承攬業(yè)務的函》，主要內(nèi)容為請貴支隊、貴協(xié)會協(xié)助配合我局開展聯(lián)合執(zhí)法活動，嚴禁無保監(jiān)會批準本地經(jīng)營許可證、無營業(yè)執(zhí)照、無經(jīng)營機構的“三無”非法外地保險公司借參與建設智慧交通系統(tǒng)之名，非法承攬本地財險業(yè)務，共同維護本地市場秩序，維護合法財產(chǎn)保險公司利益，維護消費者合法權益，打擊非法公司，共同杜絕本地保費和車船稅源外流，增加本地財政收入，造福滄州人民。
2013年2月22日，
中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司滄州市分公司（甲方）與原告筠浦公司（乙方）簽訂《關于建設RFID車輛電子保單智慧識別系統(tǒng)的戰(zhàn)略合作協(xié)議》，約定爭議提交滄州市仲裁委員會。另，中國太平洋財險保險股份有限公司滄州中心支公司、中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司滄州中心支公司、
華農(nóng)財產(chǎn)保險股份有限公司滄州中心支公司與原告亦分別簽訂了《關于建設RFID車輛電子保單智慧識別系統(tǒng)的戰(zhàn)略合作協(xié)議》。
2013年6月14日，被告工作人員劉寶嶺在《文件簽收記錄表》中民安保險（亞某保險公司曾用名簡寫）處簽字，簽收的文件是關于核實第一結算期RFID車輛電子芯片發(fā)放數(shù)據(jù)的函。2013年9月22日，筠浦公司出具《關于核實第二個結算期RFID車輛電子芯片發(fā)放數(shù)據(jù)的函》，通知本案被告2013年6月1日至8月31日共發(fā)放車輛識別芯片、行駛證芯片共計6133套。要求本案被告對數(shù)據(jù)予以核實并及時回復。被告工作人員劉寶嶺在該函件上簽字確認收到。
2013年7月10日，包括本案被告在內(nèi)的20家保險公司向原告發(fā)出終止履行《戰(zhàn)略合作協(xié)議》告知函，內(nèi)容為2013年2月22日
滄州市保險行業(yè)協(xié)會代表中國人民財險保險股份有限公司滄州市分公司等19家財產(chǎn)保險企業(yè)與滄州市公安交通警察支隊、
河北筠浦射頻技術有限公司簽訂《關于建設RFID車輛電子識別系統(tǒng)的戰(zhàn)略合作協(xié)議》，因該協(xié)議不具有合法性，且協(xié)議內(nèi)容嚴重損害各相關保險公司利益，為此特告知貴方終止該協(xié)議的履行。善后事宜另行解決。
2013年7月25日，滄州市公安交通警察支隊向
滄州市保險行業(yè)協(xié)會發(fā)出《關于車輛識別系統(tǒng)建設有關問題的函》，該函包括八個部分內(nèi)容，第一關于履行協(xié)議部分。主要內(nèi)容為交警隊作為三方戰(zhàn)略協(xié)議項目建設的甲方，依該協(xié)議3.15之規(guī)定，不能違背承諾，非不可抗力原因，不能違背三方協(xié)議之約定；第二關于協(xié)商解決問題。主要內(nèi)容為關于項目建設中存在的問題，支隊有良好的溝通平臺、協(xié)調能力，能夠協(xié)調協(xié)會及相關企業(yè)積極協(xié)商解決暫時存在的問題；第三關于協(xié)議的合法性中提到：“滄州支隊所建立的車輛識別系統(tǒng)正是這樣一個平臺，實現(xiàn)了交強險連續(xù)繳納電子記錄、交通違章違法、交通事故信息共享。”第四關于協(xié)會提出的個別現(xiàn)象：諸如一簽驗多車問題、車販子問題均屬于建設中的問題，支隊將在今后的工作中提高工作標準；第五關于增強協(xié)議的嚴肅性，防止違約問題。主要內(nèi)容為各方為此系統(tǒng)建設投入了很大資金和科研力量，任何一方違約還要對社會負責，對政府交安會負責，因此雙方必須積極協(xié)調各方企業(yè)，認真履行三方戰(zhàn)略協(xié)議約定的權利義務；第六關于兩方協(xié)議。主要內(nèi)容為如各參建企業(yè)無報賬要求，可暫不與筠浦簽訂雙方合同，實際操作過程中暫執(zhí)行三方戰(zhàn)略協(xié)議約定的各項內(nèi)容，單價執(zhí)行經(jīng)協(xié)會會議討論并與人保、太平洋、人壽財、安邦等企業(yè)已經(jīng)形成的協(xié)議單價。如有財務報賬支付要求，請及時按照已經(jīng)審定的雙方協(xié)議文本簽訂雙方合同；第七關于支隊今后的工作措施。為更好地完成系統(tǒng)建設，工程一期發(fā)卡系統(tǒng)建設已經(jīng)完畢。二期建設支隊將加大對新上牌照的標簽貼置管理，最大限度地協(xié)助協(xié)會增加本地強險市場份額；第八關于貴會所提保險行業(yè)自律，支隊愿意向市政府有關領導書面報告，請求市政府下達文件，以保障提高財險企業(yè)的經(jīng)濟效益，提高滄州市的車船稅收。
2013年10月23日，滄州市公安交通警察支隊向滄州市保險行業(yè)協(xié)及各產(chǎn)險企業(yè)、
河北筠浦射頻技術有限公司發(fā)出《關于建議終止三方協(xié)議協(xié)商解決善后問題的函》，主要內(nèi)容為當前協(xié)議履行已出現(xiàn)了違約傾向，滄州市公安交通警察支隊作為項目甲方提出協(xié)商解決方案（草案）：一、關于合同異議的解決。自三方協(xié)商達成一致意見后，甲方同意滄州市保險協(xié)會并會內(nèi)20家產(chǎn)險企業(yè)與甲方滄州市公安交通警察支隊、丙方
河北筠浦射頻技術有限公司解除協(xié)議，系統(tǒng)建設由甲方、丙方采用新的商務運營模式解決，乙方做適當配合；二、關于合同終止的時間。自三方協(xié)商一致三方合同終止。建議時間為11月1日和12月1日。三、協(xié)商一致的前提條件。在三方協(xié)議協(xié)商期間，在新的資本方進入開始新的運營模式之前，為保證項目正常運轉，協(xié)議各方必須將9月1日之前已經(jīng)收到數(shù)據(jù)文件部分的項目回款支付河北筠浦公司；四、關于合同終止后有關產(chǎn)險公司的發(fā)卡系統(tǒng)的處理意見：原則上由相關公司與河北筠浦協(xié)商，愿去則去愿留則留。留下為方便客戶發(fā)卡使用與筠浦協(xié)商運行維護費和軟硬件成本費用，不留由筠浦撤回資產(chǎn)，用戶領取標簽到檢測線；五、河北筠浦或其重組并購公司與相關產(chǎn)險公司簽署業(yè)務互相配合協(xié)議：河北筠浦與相關產(chǎn)險公司簽署電子標簽發(fā)放、以及配置于19家檢測線的各家產(chǎn)險公司發(fā)卡軟件、網(wǎng)絡、服務器系統(tǒng)的免費運行維護；六、關于已經(jīng)履行合同標的額的善后處理意見：根據(jù)河北筠浦上報給支隊的工程進度、合同進度報表，目前已發(fā)生的20萬電子標簽合同標的額為800萬元，數(shù)據(jù)機房及其配套系統(tǒng)建設費526萬元總計1386萬元。甲方建議協(xié)商解決這兩部分費用。建議方案如下：第一部分800萬元的合同標的額，用合同終止截止日期的發(fā)卡數(shù)據(jù)，三方協(xié)商解決。第二部分526萬元的費用由甲方協(xié)商河北筠浦在工程下一個階段用新的商業(yè)運營模式分攤消化；七、關于此文件（草案）的回復要求：滄州市保險協(xié)會并會內(nèi)20家協(xié)議企業(yè)、
河北筠浦射頻技術有限公司接此文件后，請單獨蓋章并法人代表簽字回復支隊，否則視為不同意三方協(xié)議的解除。三方協(xié)議規(guī)定除非甲方、乙方同意解除，丙方不能單獨解除合同。
2016年5月4日，
滄州市保險行業(yè)協(xié)會及21家財險公司向滄州市人民政府作出《關于請求協(xié)調解決RFID車輛電子識別系統(tǒng)推行中有關爭議問題的請示》（滄保協(xié)請[2016]01號），該請示包括四個方面內(nèi)容，第一方面內(nèi)容為RFID車輛電子識別系統(tǒng)的建設背景及由來，其中寫明當時由交警支隊和電子標簽開發(fā)公司（
河北筠浦射頻技術有限公司）向滄州當時19家財險公司進行了宣導和業(yè)務推進，但大部分公司對此項業(yè)務的性能、系統(tǒng)是否成熟、所起的作用等情況并不了解，協(xié)會也就此事的合法性、有效性、推行條件是否成熟向有關各方進行了表達和溝通，并建議條件不成熟時此事應暫緩為妥……19家財險公司同意由協(xié)會代表19家財險公司與交警支隊、河北筠浦公司簽訂三方合作“框架協(xié)議”，三方明確表示各家財產(chǎn)保險公司與河北筠浦公司的具體合作應以雙方簽訂的“雙方協(xié)議”為準（雙方協(xié)議文本中約定標簽推行的價格為每張標簽每年5元，每臺車需要2張標簽共10元）。雖然簽訂了框架協(xié)議，但因大部分保險公司與另外兩方實際上仍存有一些具體的不同意見，所以此事未達成實質性進展。2013年4月1日，交警支隊又與19家財險公司負責人開會討論，決定于2013年4月15日至2013年7月15日為車輛電子識別系統(tǒng)的試運行期；第二方面內(nèi)容為RFID車輛電子識別系統(tǒng)試運行期間出現(xiàn)的問題，其中寫明保險公司反映，一些未領取標簽的車輛也可以通過年檢，甚至出現(xiàn)一張標簽可以給多輛汽車年檢通過的情況，也出現(xiàn)過一些公司的承保車輛被停止驗車的問題，同時保險公司也感覺到電子標簽的實行沒有給公司本身業(yè)務發(fā)展和效益提高帶來一點好處，而且給客戶驗車和公司承保增加了一些不方便，應該說也沒有達到該系統(tǒng)建設起初的目標，并且好多公司及其上級公司的領導逐步認識到車輛電子識別系統(tǒng)的合作協(xié)議和推行違背了法律的強制性規(guī)定和超出行政許可范圍，應屬無效協(xié)議……2014年4月28日，20家財險公司代表與交警支隊代表召開討論會，通過討論，交警支隊提出協(xié)議解除后，電子標簽的數(shù)量統(tǒng)計期間為2013年4月15日-2014（3）年7月15日三個月試運行期，標簽單價為40元，會議決定將此處理意見征求20家公司的意見。20家公司對老標簽單價40元的說法經(jīng)過幾次會議討論，都認為此價格過高，不予同意，并提出委托第三方對項目投入的有形無形資產(chǎn)進行成本稽核后，在成本價格的基礎上進行協(xié)商為妥。協(xié)會多次為善后價格問題在保險公司、交警支隊、河北筠浦公司之間進行溝通斡旋。但因為三方意見差別過大，而沒有達成一致。2014年7月2日，
河北筠浦射頻技術有限公司給
滄州市保險行業(yè)協(xié)會并19家財險公司發(fā)來《關于協(xié)商電子芯片價格的函》，將車輛電子芯片價格優(yōu)惠為38元/套。2014年7月14日，滄州市19家財險公司向
河北筠浦射頻技術有限公司發(fā)出《關于對的復函》，表明19家財險企業(yè)同意就終止履行《戰(zhàn)略合作協(xié)議》后關于電子芯片價格進行協(xié)商，但電子芯片38元/套的價格太高，應以芯片實際成本為基礎進行進一步協(xié)商；第三方面的內(nèi)容為RFID車輛電子識別系統(tǒng)出現(xiàn)的新問題……第四方面的內(nèi)容為RFID車輛電子識別系統(tǒng)推行遺留問題出現(xiàn)爭議糾紛，其中寫明2016年4月15日，滄州市21家財險公司先后收到
河北筠浦射頻技術有限公司發(fā)來的律師函，要求21家公司承擔RFID車輛電子識別系統(tǒng)建設費用，并支持違約金，初步統(tǒng)計建設費用高達2100多萬元巨額。2016年4月15日接到
河北筠浦射頻技術有限公司的律師函后，21家財險公司反響強烈，并向各自省公司、總公司進行了專題匯報。各自上級公司傳達了要維護公司合法正當權益的指示，并有部分公司組織總公司律師了解參與事情發(fā)展情況?，F(xiàn)原告向本院提出申請，要求被告向其支付系統(tǒng)建設費659840元。
上述爭議發(fā)生后，本案原告筠浦公司向滄州市仲裁委員會對包括本案被告在內(nèi)的20余家財產(chǎn)保險公司、
滄州市保險行業(yè)協(xié)會提出支付建設費用的仲裁申請，滄州市仲裁委員會對以
中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司滄州市分公司等四家與筠浦公司簽訂了雙方協(xié)議為被申請人的仲裁申請做出了仲裁裁決書。包括本案被告在內(nèi)的其他財產(chǎn)保險公司向滄州市仲裁委員會提出管轄異議。仲裁庭認為三方戰(zhàn)略協(xié)議并沒有財產(chǎn)保險公司簽字蓋章，無證據(jù)證明相應財產(chǎn)保險公司授權保險協(xié)會簽訂三方協(xié)議，三方戰(zhàn)略協(xié)議亦未得到相應財險公司追認，且三方協(xié)議中乙方權利義務明確約定的約束主體為
滄州市保險行業(yè)協(xié)會，而不是具體各財產(chǎn)保險公司，故仲裁庭認為三方協(xié)議的乙方主體為滄州市保險協(xié)會，合同中的仲裁條款對其他各保險公司沒有約束力。決定相應財產(chǎn)保險公司對管轄權提出的異議成立。筠浦公司不服上述仲裁決定，向滄州市中級人民法院申請撤銷仲裁決定，滄州市中級人民法院裁定駁回筠浦公司的申請。后，筠浦公司向本院提起訴訟。
另查明，2013年1月，筠浦公司與
浙江立芯信息科技股份有限公司（原名
寧波立芯射頻股份有限公司）簽訂《銷售合同》一份，筠浦公司向
浙江立芯信息科技股份有限公司購買滄州市RFID車務通項目所需設備，包括相應硬件設施及軟件系統(tǒng)。其中合同約定行駛證標簽價格為每張1.6元、保險車窗標簽每張1.8元。2015年1月8日，
浙江立芯信息科技股份有限公司（原名
寧波立芯射頻股份有限公司）向寧波市鄞州區(qū)人民法院對筠浦公司提起買賣合同糾紛民事訴訟，要求筠浦公司向其支付貨款1510969.80元。筠浦公司提起反訴，要求
浙江立芯信息科技股份有限公司向其賠償經(jīng)濟損失2000000元（1.被告向18個檢測站支付發(fā)電子標簽費用每站每月3000元；2.滄州交警支隊本應支付其系統(tǒng)維護費用每年360000元，現(xiàn)不再支付，自2013年1月至2014年8月共計損失600000元；3.因已貼的254431個電子標簽作廢，需拆除電子標簽的費用為每個5元，共計需產(chǎn)生損失1272155元）。筠浦公司在該案中辯稱，“……原、被告合作的是車輛電子識別系統(tǒng)項目，原告是系統(tǒng)硬件和軟件的提供方，被告負責商務拓展和系統(tǒng)維護。原告交付了部分硬件產(chǎn)品，但是因為始終未能提供完整的軟件系統(tǒng)，導致硬件亦無法使用……，原告交付的產(chǎn)品，數(shù)量應以被告確認為準；其中，254431個行駛標簽和248489個保險車窗標簽，被告已發(fā)放到了客戶的車上，但是無法使用，故相應的價款共計804671元不應支付；其他硬件由于沒有配套軟件，沒有使用價值，要求退還原告……，同時，筠浦公司在列舉證據(jù)部分稱現(xiàn)在系統(tǒng)是深圳嘉文虹公司在2014年8月11日加入被告公司后重新開發(fā)的，在此之前使用是原告交付的系統(tǒng)。”2016年2月29日，寧波市鄞州區(qū)人民法院作出（2015）甬鄞商初字第104號民事判決書，判決中認定事實部分寫明“合同簽訂后，原告自2013年9月至2013年12月3日止，先后五次向被告提供硬件，包括行駛證標簽254431張和保險車窗標簽248489張，桌面發(fā)卡器180套，數(shù)據(jù)服務器2臺，應用服務器1臺，磁盤陳列柜1套，硬盤4塊，控制器及輸入輸出設備1套，硬件集成附件材料，硬件價款合計為1604169.8元……，原告并向被告提供了軟件投入使用，合計供貨價值計1904169.8元，至2013年12月11日，被告已付款458000元，尚欠價款1446169.8元至今未付。”判決被告筠浦公司支付原告
浙江立芯信息科技股份有限公司價款1446169.8元，并支付違約金，駁回被告筠浦公司的全部反訴請求。筠浦公司不服該判決，提起上訴，浙江省寧波市中級人民法院作出（2016）浙02民終1144號民事判決書，判決駁回上訴，維持原判。
2018年12月20日，
滄州市保險行業(yè)協(xié)會出具說明，載明關于交警支隊、保險協(xié)會、筠浦公司簽署的三方戰(zhàn)略合作協(xié)議僅系框架協(xié)議，若各公司想要參與和推進該項目，應當單獨與筠浦公司簽另行簽訂雙方合作協(xié)議，以雙方合作協(xié)議的約定為準。

本院認為，第一，關于原告主張其與被告之間系技術委托開發(fā)合同關系。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第三百三十條、第三百三十一條、第三百三十二條之規(guī)定“技術開發(fā)合同是指當事人之間就新技術、新產(chǎn)品、新工藝或者新材料及其系統(tǒng)的研究開發(fā)所訂立的合同。技術開發(fā)合同包括委托開發(fā)合同和合作開發(fā)合同。技術開發(fā)合同應當采用書面形式……委托技術合同的委托人應當按照約定支付研究開發(fā)經(jīng)費和報酬；提供技術資料、原始數(shù)據(jù)；完成協(xié)作事項；接受研究開發(fā)成果。委托開發(fā)合同的研究開發(fā)人應當按照約定制定和實施研究開發(fā)計劃；合理使用研究開發(fā)費；按期完成研究開發(fā)工作，交付研究開發(fā)成果，提供有關的技術資料和必要的技術指導，幫助委托人掌握研究開發(fā)成果?！北景钢?，首先，原、被告雙方之間未訂立書面合同。原告提交的滄州市公安交通警察支隊、
滄州市保險行業(yè)協(xié)會以及筠浦公司簽訂的《關于建設RFID車輛電子識別系統(tǒng)的戰(zhàn)略合作協(xié)議》，該協(xié)議沒有本案被告的簽字蓋章，本案亦無證據(jù)證明本案被告委托
滄州市保險行業(yè)協(xié)會簽訂上述協(xié)議，該協(xié)議事后也沒有得到本案被告追認，故不能認定本案被告委托
滄州市保險行業(yè)協(xié)會簽訂該三方戰(zhàn)略協(xié)議。并且該三方戰(zhàn)略協(xié)議對乙方權利義務約定為“乙方負責本項目在保險協(xié)會內(nèi)部相關投資企業(yè)的協(xié)調工作”、“乙方負責協(xié)調財產(chǎn)保險企業(yè)向丙方提供本項目所需的相關網(wǎng)絡環(huán)境”、“負責協(xié)調協(xié)會內(nèi)財產(chǎn)保險企業(yè)在項目建設過程中出現(xiàn)的各種問題等”、“乙方有后期加入系統(tǒng)建設公司的批準權，費用標準由乙方?jīng)Q定等”。從協(xié)議約定乙方權利義務的內(nèi)容看亦是針對
滄州市保險行業(yè)協(xié)會，而非各財產(chǎn)保險公司。綜上，該三方戰(zhàn)略協(xié)議對本案被告沒有法律約束力。另，生效的仲裁裁決已認定三方協(xié)議的乙方主體為
滄州市保險行業(yè)協(xié)會，合同中的仲裁條款對其他各保險公司沒有約束力。其次，從滄州市道路交通安全委員會發(fā)出《關于推行滄州智慧交通系統(tǒng)建設的通知》中對車輛電子識別系統(tǒng)的功能介紹來看，系對交警滄州市公安交通警察支隊紅外監(jiān)控系統(tǒng)的有效補充。滄州市公安交通警察支隊向
滄州市保險行業(yè)協(xié)會發(fā)出《關于車輛識別系統(tǒng)建設有關問題的函》中載明的“滄州支隊所建立的車輛識別系統(tǒng)正是這樣一個平臺，實現(xiàn)了交強險連續(xù)繳納電子記錄、交通違章違法、交通事故信息共享”。從上述內(nèi)容可見，車輛電子識別系統(tǒng)并非針對保險公司研發(fā)。且三方戰(zhàn)略合作協(xié)議中載明滄州市公安交通警察支隊的義務包括“強力推行車輛電子識別和車務通項目”，從以上該系統(tǒng)的啟動和推行過程看，本案被告僅是被要求參與投資，未體現(xiàn)委托開發(fā)合同中的委托人身份。最后，在寧波市鄞州區(qū)人民法院（2015）甬鄞商初字第104號民事案件中，筠浦公司在該案辯稱中陳述
浙江立芯信息科技股份有限公司是系統(tǒng)硬件和軟件的提供方，自己是負責商務拓展和系統(tǒng)維護，同時結合該案民事判決書、
浙江立芯信息科技股份有限公司與原告簽訂的《銷售合同》可以證明原告用以案涉車輛電子識別系統(tǒng)的硬件設備和軟件系統(tǒng)均從其他公司購買取得，與三方戰(zhàn)略協(xié)議中項目施工約定的相關的軟硬件研發(fā)等不符。綜上，原告主張原、被告雙方之間為技術委托開發(fā)合同關系不能成立。
第二，關于原告主張建設費用。
（一）原告主張單枚芯片的建設費分攤單價系總建設費除以芯片總量，建設費用涉及車輛電子識別系統(tǒng)建設項目各端的接口軟件、防火墻、讀寫器、發(fā)卡器、服務器、交換機、手持終端POS機、射頻芯片等軟硬件的直接費用，加上稅金、管理費、工程安裝調測費用等項間接費用，形成總建設費。本案被告不認可該價格，并稱部分電子識別標簽（即芯片貼片）無法使用，該問題在寧波立芯公司與筠浦公司的買賣合同糾紛一案中有筠浦的相關陳述予以證實。對此，本院認為，首先，本案無證據(jù)證明原、被告雙方就電子識別標簽分攤建設費用的價格達成合意；其次，原告未提交證據(jù)證明總建設費用的實際支出金額或者該電子標簽分攤建設費用價格獲得物價部門的核準；再次，關于每套標簽分攤建設費用的價格依據(jù)，總建設費用投入價值應由專業(yè)機構進行審計評估，庭審中本院對原、被告雙方均進行了評估釋明，但原、被告雙方均未提交評估申請。綜上，原告主張標簽建設費用分攤價格每套40元的依據(jù)不足，本院不予支持。
（二）在寧波立芯公司與筠浦公司買賣合同糾紛一案中，滄州市公安交通警察支隊為筠浦公司出具了寧波立芯公司未交付系統(tǒng)軟件、標簽不能使用的相關證明，筠浦公司在該案中亦陳述因立芯公司不交付車輛電子識別系統(tǒng)軟件，“其他硬件由于沒有配套軟件，沒有使用價值，要求退還原告”，同時，筠浦公司在該案中還稱其現(xiàn)在系統(tǒng)是深圳嘉文虹公司在2014年8月11日加入被告公司后重新開發(fā)的，在此之前使用是原告交付的系統(tǒng)”。則從原告的陳述來看，在2014年8月11日前，案涉項目的系統(tǒng)沒有正常試用運行，且三方協(xié)議載明案涉項目交付運行時間為2014年4月。
（三）關于原告主張被告已領取標簽套數(shù)為16496套，提交了由滄州市公安交通警察支隊出具的《車務通電子標簽發(fā)放數(shù)據(jù)表》，被告并不認可領取相應標簽的事實。對此本院認為，首先，滄州市公安交通警察支隊在車輛電子識別系統(tǒng)的啟動、宣傳、推行等過程中起著主導作用，《關于推行滄州智慧交通系統(tǒng)建設的通知》中也載明車輛識別系統(tǒng)系智慧交通的一部分，且系對當前滄州市公安交通警察支隊紅外監(jiān)控系統(tǒng)的有效補充。則滄州市公安交通警察支隊與該系統(tǒng)建設具有利害關系。另，該數(shù)據(jù)表顯示2013年4月至2014年4月17日二十三家保險公司收到的標簽總數(shù)量為358661套，而寧波立芯公司與筠浦公司買賣合同糾紛一案，該案生效判決認定自2013年9月至2013年12月3日止，寧波公司先后五次向筠浦公司提供硬件，其中收到的行駛證標簽254431張、保險車窗標簽248489張。兩張標簽為一套，即248489套，在筠浦公司未提交證據(jù)證明該期間有其他購入標簽渠道的情況下，實際購入數(shù)量低于滄州市公安交通警察支隊出具的發(fā)放數(shù)量，則滄州市公安交通警察支隊出具的數(shù)據(jù)表不具有客觀真實性。其次，《車務通電子標簽發(fā)放數(shù)據(jù)表》提取數(shù)據(jù)的日期期間為2013年4月至2014年4月17日，起始日期不明確。故滄州市公安交通警察支隊出具的數(shù)據(jù)表不能作為本案定案依據(jù)。
但從事實上看，在電子車輛識別系統(tǒng)推行過程中，被告實際接收了一定數(shù)量的標簽。關于被告實際接收標簽的數(shù)量，應由原告承擔舉證責任。為此，原告提交了兩份證據(jù)，第一份證據(jù)為《文件簽收記錄表》，顯示文件名稱為《關于核實第一結算期RFID車輛電子芯片發(fā)放數(shù)據(jù)的函》，被告不予認可，原告未提交《關于核實第一結算期RFID車輛電子芯片發(fā)放數(shù)據(jù)的函》或第一結算期芯片發(fā)放的具體數(shù)據(jù)，應承擔舉證不能的責任。第二份證據(jù)為《關于核實第二個結算期RFID車輛電子芯片發(fā)放數(shù)據(jù)的函》，由被告工作人員簽收，在原告要求被告對數(shù)據(jù)予以核實回復的情況下，被告未予回復，視為認可。被告雖對數(shù)據(jù)發(fā)放函上的簽字不予認可，但未舉證證明相關簽名人員并非其公司員工，本院對其陳述不予采信。原告于2013年7月10日向被告發(fā)出解除合作的函件，應視為原告明確拒絕接收標簽，雖然第二結算期發(fā)放數(shù)據(jù)統(tǒng)計的截止日期為2013年8月31日，但被告接收了該數(shù)據(jù)的函，且未對數(shù)據(jù)提出異議，故本院對第二結算期數(shù)據(jù)的標簽套數(shù)予以認定，車輛識別芯片、行駛證芯片共計6133套。原告未提交充分證據(jù)證明其于2013年9月1日后是否仍向被告發(fā)放標簽，即使實際發(fā)放，亦是系被告明確表示拒絕后的單方發(fā)放行為，在被告不予認可的情形下，被告不再承擔責任。
關于被告應承擔的實際接收電子標簽費用。原告主張建設費用涉及車輛電子識別系統(tǒng)建設項目各端的接口軟件、防火墻、讀寫器、發(fā)卡器、服務器、交換機、手持終端POS機、射頻芯片等軟硬件的直接費用，加上稅金、管理費、工程安裝調測費用等項間接費用，形成總建設費。故，本院認為，首先，被告并非該項目的委托開發(fā)方，其次，根據(jù)寧波立芯公司與筠浦公司買賣合同糾紛一案筠浦公司的陳述，在2014年8月11日前，案涉系統(tǒng)項目沒有正常試用運行。且按原告所舉證據(jù)顯示案涉項目的計劃交付運行時間為2014年4月，則筠浦公司以總建設費用分攤價格標準要求被告支付建設費用，沒有事實依據(jù)。但被告實際接收了上述數(shù)量標簽，相應標簽在該期間雖未實現(xiàn)相應價值，但被告未將相應標簽返還原告，依據(jù)公平原則，被告應按照筠浦公司購入的標簽價格支付。該期間的標簽系筠浦公司向
浙江立芯信息科技股份有限公司（原名
寧波立芯射頻股份有限公司）購買，按套使用，包括行駛證標簽價格、保險車窗標簽，行駛證標簽價格為每張1.6元、保險車窗標簽每張1.8元，該兩張標簽為一套，每套價格為3.4元，本院予以認定。從上述總建設費用構成來看，標簽費用屬于其中的硬件費用，故被告應當支付的建設費用計算為6133套×3.4元=20852.2元。依照《中華人民共和國民法總則》第六條，《中華人民共和國合同法》第三百條、第三百三十一條、第三百三十二條，《最高人民法院關于適用的解釋》第九十條、第九十一條、第一百零五條的規(guī)定，判決如下：

被告
亞某財產(chǎn)保險有限公司滄州中心支公司于本判決生效之日起十日內(nèi)支付原告
河北筠浦射頻技術有限公司建設費20852.2元。
如果未按本判決指定的期間履行給付金錢義務，應當按照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條規(guī)定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。
案件受理費10398元，由原告
河北筠浦射頻技術有限公司負擔10077元，由被告亞某財產(chǎn)保險股份有限公司滄州中心支公司321元。
如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人或者代表人的人數(shù)提出副本，上訴于河北省滄州市中級人民法院。

審判長 汪珊
審判員 郝夢迎審判員 代麗

書記員： 黃炳華