上訴人（原審原告）：段長鳳。
委托訴訟代理人：夏勇，湖北誠業(yè)律師事務所律師。特別授權代理。
被上訴人（原審被告）：遠安縣花某某鎮(zhèn)龍某村民委員會。住所地：湖北省宜昌市遠安縣花某某村龍某村一組。
法定代表人：薛明華，該村委會主任。
委托訴訟代理人：曾凡楚，遠安縣求是法律服務所法律工作者。特別授權代理。

上訴人段長鳳因與被上訴人遠安縣花某某鎮(zhèn)龍某村民委員會（以下簡稱龍某村委會）確認合同效力糾紛一案，不服遠安縣人民法院（2015）鄂0525民初672號民事判決，向本院提起上訴，本院于2016年11月3日立案后，依法組成合議庭進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結。
段長鳳上訴請求：撤銷一審判決，確認雙方簽訂的租賃協(xié)議有效。事實和理由：1、農村土地承包法并不排斥土地租賃的情況存在，法律只禁止將集體土地出租用于非農建設，發(fā)展農業(yè)不在此限，而段長鳳某龍某村委會簽訂的協(xié)議是農村林地的租賃協(xié)議，不涉及承包經營權，也沒有侵害農戶的權利，租賃協(xié)議沒有改變原來的承包關系，農戶也沒有申請撤銷租賃合同，即使是無權處分的合同，也應該歸于有效。2、一審法院適用法律錯誤，雙方簽訂合同時農村土地承包法并未施行，村民委員會組織法也是2010年修訂完成，一審法院適用前述法律作出裁判錯誤。
龍某村委會辯稱，一審法院認定事實清楚，適用法律正確，程序正確，請求駁回上訴，維持原判。
段長鳳向一審法院起訴請求：請求判令確認段長鳳某龍某村委會于2002年5月30日簽訂的協(xié)議書及2006年12月8日簽訂的補充協(xié)議合法有效。
一審法院認定事實：2002年5月30日，時任龍某村委會書記祁萬法未經村民會議或村民代表會議與段長鳳簽訂了一份租賃協(xié)議并加蓋了村委會公章，協(xié)議約定：龍某村委會將位于龍某村半墩巖附近的荒山、荒坡租賃給段長鳳發(fā)展養(yǎng)羊業(yè)，租賃期限為2002年5月30日至2032年5月30日止，租賃費共30000元，2002年12月30日交200元的租賃費，2003年12月30日交9800元的租賃費，2004年12月30日交10000元的租賃費，2005年12月30日交10000元的租賃費。該協(xié)議中“半墩巖附近的荒山、荒坡”1983年已經分包到劉文華等十個農戶，后2004年6月又分別換發(fā)了新的林權證。2006年12月8日龍某村委會書記韓承勝未經村民會議或村民代表會議與段長鳳簽訂了一份補充協(xié)議并加蓋了村委會公章，協(xié)議約定：考慮到段長鳳的實際困難，將原合同即2002年5月30日協(xié)議中應上交的租金予以減免，段長鳳只需向村委會上交1000元并為鄉(xiāng)村修路捐款1000元，總計2000元為段長鳳在龍某村委會投資種、養(yǎng)殖業(yè)全部上交金額。并將原四組閑置的退耕地50余畝給段長鳳栽樹彌補虧損（韓國慶原山、地、住址及前后左右退耕地），龍某村委會保證段長鳳正常順利投資，終身發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。有國家計劃時可將50余畝栽樹造林納入國家退耕還林計劃，享受本地村民待遇。從2002年5月30日至今段長鳳一直在龍某村半墩巖附近的荒山、荒坡上養(yǎng)羊。
一審法院認為，土地承包經營權的主要功能是保障農民的基本生存，農戶是農業(yè)生產經營的基本單元。國家保護集體土地所有者的合法權益、保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。涉及村民利益的事項或者土地承包，需經村民會議或者村民代表大會討論決定方可辦理。本案中的兩份協(xié)議雖名為租賃協(xié)議，實質上是處理閑置土地以及劉文華等十戶的土地承包經營權。兩任村書記未經村民會議或者村民代表大會討論，也未經相關土地的承包經營戶同意，與段長鳳簽訂協(xié)議處理村民的土地承包經營權以及村閑置土地是違反法律的效力性強制性規(guī)定。據(jù)此，一審法院認為雙方于2002年5月30日簽訂的協(xié)議書及2006年12月8日簽訂的補充協(xié)議無效。
綜合前述。一審法院依照《中華人民共和國農村土地承包法》第九條、第十八條、第十九條、《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條第一款第（八）項、第（九）項及《中華人民共和國合同法》第五十二條第一款第（五）項、《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國合同法＞若干問題的解釋（二）》第十四條之規(guī)定，判決：段長鳳某龍某村委會于2002年5月30日簽訂的協(xié)議書及2006年12月8日簽訂的補充協(xié)議無效。案件受理費80元，由段長鳳負擔。
二審中，當事人沒有提交新證據(jù)，除“半墩巖附近的荒山、荒坡1983年已經分包到劉文華等十個農戶”一節(jié)證據(jù)不足外，本院對一審法院查明的其他事實予以確認。二審另查明，段長鳳已依2006年12月8日補充協(xié)議的約定，向龍某村委會交納2000元。

本院認為，《中華人民共和國土地管理法》（1998年修訂）并無土地經營權流轉的相關規(guī)定，但該法第十五條規(guī)定：“……農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位和個人承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同……農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”。從前述法律規(guī)定可知，村委會作為農民集體所有土地的管理者，在土地承包經營權的首次流轉過程中，始終處于發(fā)包人的地位，法律并未賦予村委會直接對外出租土地的權利。2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以用招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，且在依法登記取得土地承包經營權證或林權證等證書的，可以轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉其承包經營權。由此可見，出租應作為二次流轉，即在承包人取得承包經營權后（無論是家庭承包或是其他方式承包）流轉土地承包經營權的方式。段長鳳上訴認為法律并不禁止土地承包經營權的出租，此觀點并無不妥，但該觀點并不適用于村委會作為發(fā)包人時流轉土地承包經營權的情形，故段長鳳欲利用荒山養(yǎng)羊，應依照前述法律規(guī)定與龍某村委會簽訂承包合同，本案中雙方簽訂的合同名為租賃，其本質應屬承包合同，一審法院對案涉合同的定性正確。
循此思路，即使案涉土地在2002年時均未設定用益物權（承包經營權），但根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（1998年修訂）的規(guī)定，案涉土地應屬于采用其他方式承包的集體土地，于此情形，除需簽訂合同之外，尚應事先經本集體經濟組織成員的村民會議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準，案涉土地的發(fā)包顯然沒有經過前述法定程序，一審法院依據(jù)《中華人民共和國合同法》（1999年10月1日起施行）第五十二條的規(guī)定，認定合同因違反法律效力性的強制性規(guī)定歸于無效正確。但一審法院在認定案涉合同效力時引用了《中華人民共和國農村土地承包法》第九條、第十八條、第十九條的規(guī)定，因前述法律系于2003年3月1日起施行，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，不應作為評判于此之前（2002年）簽訂的合同效力的依據(jù)，且該法第十八條、第十九條規(guī)定的是家庭承包方式下的承包原則和程序，并不適用于本案，同理，一審法院適用《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日修訂）第二十四條的規(guī)定作為裁判依據(jù)亦屬適用法律不當，本院予以糾正。
本院同時注意到，案涉部分山林在2004年（之前是否承包經營無證據(jù)證實）已由龍某村十戶村民承包并取得林權證，段長鳳某龍某村委會在2006年簽訂補充協(xié)議時，實際侵害了真正權利人的合法權益，屬無權處分他人財產的行為，而在村民承包期內，非經法定程序或滿足法定條件，不得收回或調整承包地，是我國土地管理相關法律法規(guī)確立的基本原則，龍某村委會將該部分土地重復發(fā)包，違反了前述規(guī)定，當然無效。段長鳳認為此類無權處分合同屬可撤銷合同系對法律的誤解，撤銷權的除斥期間在本案中并無適用余地。
綜上所述，一審判決認定事實清楚，適用法律存在瑕疵，但裁判結果正確，故對段長鳳的上訴請求不予支持。依照《中華人民共和國土地管理法》（1998年修訂）第十五條、《中華人民共和國農村土地承包法》第四十四條、第四十五條、第四十八條、《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）項、《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國合同法＞若干問題的解釋（二）》第十四條、第三十條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第（一）項、《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國民事訴訟法﹥的解釋》第三百三十四條之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費80元，由段長鳳負擔。
本判決為終審判決。

審　判　長　　張曉燕 審　判　員　　畢　勇 代理審判員　　胡曉靜

書記員：張鵬煒