山西省高級(jí)人民法院
行政判決書
(2020)晉行終385號(hào)
上訴人(原審原告)張某,住山西省太原市杏花嶺區(qū)。
委托代理人褚某,山西岱安律師事務(wù)所律師。
上訴人(原審第三人)范某1,住山西省太原市杏花嶺區(qū)。
委托代理人范某2,住山西省太原市杏花嶺區(qū)。系范某1之女。
委托代理人胡某,山西岱安律師事務(wù)所律師。
被上訴人(原審被告)太原市杏花嶺區(qū)人民政府。
法定代表人侯某。
行政機(jī)關(guān)出庭負(fù)責(zé)人劉某。
委托代理人梁某,山西神牛律師事務(wù)所律師。
被上訴人(原審被告)太原市杏花嶺區(qū)中澗河鄉(xiāng)柏楊樹社區(qū)居民委員會(huì)。
法定代表人王某1。
委托代理人王某2,北京德恒(太原)律師事務(wù)所律師。
委托代理人和某,北京德恒(太原)律師事務(wù)所律師。
上訴人張某、范某1因張某訴被上訴人太原市杏花嶺區(qū)人民政府(以下簡(jiǎn)稱杏花嶺區(qū)政府)、太原市杏花嶺區(qū)中澗河鄉(xiāng)柏楊樹社區(qū)居民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱柏楊樹居委會(huì))房屋行政強(qiáng)制一案,不服山西省陽泉市中級(jí)人民法院(2020)晉03行初96號(hào)行政判決,分別向本院提起上訴。本院受理后,依法組成合議庭公開開庭審理了本案。上訴人張某的委托代理人褚某,上訴人范某1及委托代理人范某2、胡某,被上訴人杏花嶺區(qū)政府出庭負(fù)責(zé)人劉某及委托代理人梁某,被上訴人柏楊樹居委會(huì)的委托代理人王某2、和某到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院查明:原告張某在太原市××區(qū)有合法宅基地及房屋院落一處(集體土地使用證號(hào)杏花嶺集用〔2000〕字第0702046278號(hào))。張某與第三人范某1系夫妻關(guān)系,戶籍登記在同一戶下。2017年10月22日,柏楊樹村黨支部和村民委員會(huì)根據(jù)被告杏花嶺區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排,下發(fā)《柏楊樹村整村拆遷安置補(bǔ)償方案》,計(jì)劃對(duì)柏楊樹村進(jìn)行整村拆遷,張某的宅基地及房屋位于拆遷范圍內(nèi)。2017年11月19日,范某1就張某宅基地及房屋院落的拆遷問題與被告柏楊樹居委會(huì)簽訂了編號(hào)為266的《太原市杏花嶺區(qū)中澗河柏楊樹村整村拆除房屋拆遷與補(bǔ)償安置協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》),并于當(dāng)日簽署了《具結(jié)書》,《具結(jié)書》的內(nèi)容為:“我代表我全部家庭成員與柏楊樹村委會(huì)簽訂《太原市杏花嶺區(qū)中澗河柏楊樹村整村拆除房屋拆遷與補(bǔ)償安置協(xié)議》,此房屋無爭(zhēng)議,如發(fā)生糾紛,我本人承擔(dān)一切法律責(zé)任,與柏楊樹村委會(huì)無關(guān)。并保證在簽訂本協(xié)議之日起七日內(nèi)將房屋交付柏楊樹村村委會(huì),如未能將房屋內(nèi)物品搬走,視為我自動(dòng)放棄對(duì)房屋及房屋內(nèi)物品的所有權(quán),并由村委會(huì)處理,絕無異議。”柏楊樹居委會(huì)向范某1出具了房屋安置證,并將協(xié)議約定的補(bǔ)償款打入了戶主為范某1的銀行儲(chǔ)蓄卡。張某認(rèn)為范某1并不能代表其本人,二被告未向其進(jìn)行安置補(bǔ)償,強(qiáng)制拆除其房屋違法,遂提起本案之訴。另查明,在本案審理期間,范某1通過掛失重新辦理新卡的方式,實(shí)際取得了打入補(bǔ)償款的戶主為范某1的銀行儲(chǔ)蓄卡。
原審法院認(rèn)為:《中華人民共和國土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。由此可知,農(nóng)村宅基地一般是以戶為單位,并非個(gè)人所有,署名為張某的集體土地使用證(杏花嶺集用〔2000〕字第0702046278號(hào))及地上房屋、院落屬于張某家庭所有。本案中,原告張某與第三人范某1屬夫妻關(guān)系,且戶籍登記在同一戶中,故范某1作為戶成員之一有權(quán)利代表其戶與被告柏楊樹居委會(huì)簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》。范某1在簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》后,向柏楊樹居委會(huì)出具了《具結(jié)書》,表明了其代表全部家庭成員與柏楊樹居委會(huì)簽訂,且在協(xié)議簽訂后領(lǐng)取了期房安置證和補(bǔ)償款,故被告杏花嶺區(qū)政府和柏楊樹居委會(huì)已經(jīng)履行了對(duì)張某家庭的安置補(bǔ)償職責(zé)。在此情況下,張某已經(jīng)失去了其對(duì)涉案宅基地和房屋的所有權(quán),柏楊樹居委會(huì)強(qiáng)制拆除其已經(jīng)作出安置補(bǔ)償?shù)姆课莶⑽催`反法律規(guī)定,張某主張二被告違法強(qiáng)制拆除其房屋的理由不能成立。依照《中華人共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定,判決駁回原告張某的訴訟請(qǐng)求。
張某上訴稱:一、原審法院未就本案被訴強(qiáng)拆行為的合法性進(jìn)行審理,嚴(yán)重違反了行政訴訟法的基本原則,導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定完全錯(cuò)誤。行政訴訟的審查對(duì)象是行政行為的合法性。上訴人請(qǐng)求確認(rèn)二被上訴人強(qiáng)拆行為違法,但原審法院在庭審中未就被上訴人采取暴力威脅、中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式強(qiáng)迫搬遷,以及2019年11月2日凌晨暴力強(qiáng)拆導(dǎo)致上訴人、第三人受傷入院等事實(shí)審理,沒有對(duì)以上違法事實(shí)進(jìn)行評(píng)判,徑行認(rèn)定強(qiáng)拆沒有違反法律規(guī)定,是對(duì)法律的藐視。二、原審法院錯(cuò)誤認(rèn)定“房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移”、“訴訟期間領(lǐng)取補(bǔ)償安置款”與被訴行政行為的合法性沒有直接關(guān)聯(lián),應(yīng)予糾正。(一)被上訴人不具有強(qiáng)拆主體資格,自行實(shí)施強(qiáng)拆行為違反了《中華人共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)第五十三條的規(guī)定。(二)被上訴人拆除過程中使用暴力、威脅等違法手段,違反了《行政強(qiáng)制法》第四十三條第二款、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收與補(bǔ)償條例》)第二十七條第三款的規(guī)定。(三)被上訴人實(shí)施強(qiáng)拆行為未告知上訴人相應(yīng)的法律依據(jù)和救濟(jì)途徑,違反了《行政強(qiáng)制法》第十八條第(五)項(xiàng)的規(guī)定。(四)被上訴人未制作行政強(qiáng)制催告書,未給予相應(yīng)的催告時(shí)間,違反了《行政強(qiáng)制法》第三十五條的規(guī)定。(五)被上訴人未制作行政強(qiáng)制執(zhí)行決定,違反了《行政強(qiáng)制法》第三十七條的規(guī)定。(六)被上訴人實(shí)施強(qiáng)拆前未進(jìn)行公告,違反了《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定。三、被上訴人在實(shí)施強(qiáng)拆行為前未給予上訴人相應(yīng)補(bǔ)償,違反了《征收與補(bǔ)償條例》第二十七條第一款規(guī)定的“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”原則,屬于嚴(yán)重違法!原審查明了范某1在本案審理期間才以掛失銀行卡形式領(lǐng)取了存有補(bǔ)償款的銀行卡,卻認(rèn)定被上訴人強(qiáng)拆的是已經(jīng)支付了補(bǔ)償款的房屋,應(yīng)予糾正。四、原審判決認(rèn)定被拆房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移是對(duì)基本事實(shí)的歪曲。從范某1以掛失銀行卡形式取得補(bǔ)償款的事實(shí)可知,被上訴人在未履行拆遷補(bǔ)償安置義務(wù)、未完成房屋所有權(quán)交割的情況下強(qiáng)拆了上訴人房屋,原審判決僅以范某1簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》《具結(jié)書》為據(jù)認(rèn)定房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移以及被上訴人在強(qiáng)拆時(shí)已經(jīng)履行了補(bǔ)償安置義務(wù),完全背離了《中華人共和國物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)等法律法規(guī)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移的規(guī)定,是對(duì)基本事實(shí)的歪曲。五、原審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定駁回上訴人訴訟請(qǐng)求,與其查明的事實(shí)相悖,適用法律顯屬錯(cuò)誤。請(qǐng)求:一、撤銷山西省陽泉市中級(jí)人民法院(2020)晉03行初96號(hào)行政判決;二、依法確認(rèn)被上訴人強(qiáng)制拆除張某房屋的行政行為違法;三、本案訴訟費(fèi)由被上訴人承擔(dān)。
范某1的上訴理由、請(qǐng)求與張某一致。
杏花嶺區(qū)政府辯稱:一、區(qū)政府不具有在城中村改造中進(jìn)行房屋拆除與補(bǔ)償?shù)穆氊?zé),也未實(shí)施拆除行為,訴訟主體不適格。(一)柏楊樹整村改造工作屬于“城中村”改造范圍,不屬于政府征收范圍,對(duì)村民宅基地上房屋的拆除與補(bǔ)償工作不是區(qū)政府的法定職責(zé)。1.按照《太原市城中村改造管理試行辦法》(2008年6月20日發(fā)布)的規(guī)定,區(qū)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)城中村改造工作負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé),僅負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)改造進(jìn)行土地規(guī)劃等宏觀管理。2.按照《土地管理法》《物權(quán)法》《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村委會(huì)經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過等法定程序,有權(quán)對(duì)集體土地進(jìn)行調(diào)整、改造和開發(fā)建設(shè)。拆除案涉房屋就是柏楊樹社區(qū)按照太原市城中村改造的政策和統(tǒng)一規(guī)劃,結(jié)合本村特點(diǎn)制定出整村拆除方案,進(jìn)而進(jìn)行自我改造和開發(fā)建設(shè)的行為。3.原審證據(jù)證明了案涉房屋由柏楊樹社區(qū)具體組織、實(shí)施拆除,《柏楊樹村整村拆遷安置補(bǔ)償方案》也載明拆除主體為柏楊樹社區(qū),拆除與補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體應(yīng)為柏楊樹社區(qū)而非區(qū)政府。(二)區(qū)政府沒有實(shí)施具體的拆除行為。1.原審?fù)徶?,柏楊樹社區(qū)已明確拆除房屋是其行使集體土地所有權(quán)權(quán)益的合法行為,并非由區(qū)政府授權(quán),由區(qū)政府承擔(dān)被訴拆除行為的責(zé)任顯然缺乏事實(shí)依據(jù)。2.拆除行為是柏楊樹社區(qū)在整村自我改造中實(shí)施的,應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織與其組織成員之間的平等法律關(guān)系,屬于民法調(diào)整的范圍,而非行政法律關(guān)系。二、上訴人已經(jīng)簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》,并領(lǐng)取了補(bǔ)償款及安置房手續(xù),明確約定:“簽協(xié)議七日內(nèi)將房屋交付柏楊樹村村委會(huì),如未能將房屋內(nèi)物品搬走,視為放棄對(duì)房屋及房屋物品的所有權(quán),并由村委會(huì)處理,絕無異議”。本案不存在強(qiáng)拆房屋的違法事實(shí)。上訴人在補(bǔ)償安置手續(xù)中明確約定騰空房屋、放棄相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利等交付行為,足以認(rèn)定其已完成交付、放棄個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利,在無相反證據(jù)的情況下又對(duì)后續(xù)的拆除行為提起訴訟,二者沒有法律上的利害關(guān)系,依法應(yīng)當(dāng)駁回其訴訟請(qǐng)求。綜上,原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律正確,請(qǐng)求駁回上訴,維持原判。
柏楊樹居委會(huì)辯稱:一、上訴主張沒有事實(shí)依據(jù)。(一)本案拆遷主體為柏楊樹居委會(huì)(原柏楊樹村村民委員會(huì)),是居民(村民)自治組織,拆遷屬于居民自治行為,沒有接受杏花嶺區(qū)政府和其他行政機(jī)關(guān)的委托。(二)拆遷補(bǔ)償安置行為不是行政行為。1.拆遷行為是柏楊樹居委會(huì)依據(jù)自治程序通過的《柏楊樹村整村拆遷補(bǔ)償安置方案》和宅基地登記證等權(quán)屬證明與居民簽訂《柏楊樹村整村拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》,進(jìn)行補(bǔ)償安置后實(shí)施的。2.范某1代表包括張某在內(nèi)的全體家庭成員與柏楊樹居委會(huì)簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》,形成了兩個(gè)民事主體之間的合同關(guān)系,柏楊樹居委會(huì)使用開發(fā)商提供的拆遷款、回遷房履行補(bǔ)償安置義務(wù),拆遷款、回遷房并非來自行政機(jī)關(guān)。(三)杏花嶺區(qū)政府在城中村改造拆遷過程中的職責(zé)屬于監(jiān)督性質(zhì),其監(jiān)督行為與拆遷行為不是同一行為,本案涉及的拆遷補(bǔ)償安置不屬于行政行為。1.杏花嶺區(qū)政府依據(jù)《太原市城中村改造管理試行辦法》作出的通知、意見僅僅是城中村改造過程中的一個(gè)程序性環(huán)節(jié),通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式促使行政職能部門相互配合,從而確保行政目標(biāo)實(shí)施,該行為僅作用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。2.拆遷行為和監(jiān)督行為是兩個(gè)不同主體實(shí)施的不同性質(zhì)的行為,杏花嶺區(qū)政府并未參與拆遷補(bǔ)償安置方案的制定、具體實(shí)施,拆遷補(bǔ)償安置無論是實(shí)施主體還是實(shí)施過程都不能認(rèn)定為行政行為。(四)拆遷行為與國家征收行為存在本質(zhì)區(qū)別,案涉拆遷不屬于行政征收行為。1.征收是指征收主體基于公共利益需要,以行政權(quán)取得集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)男姓袨椋魇諘r(shí)需要依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行。2.現(xiàn)有證據(jù)證明了案涉拆遷補(bǔ)償安置不是國家征收,依據(jù)的是《柏楊樹村整村拆遷補(bǔ)償安置方案》《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》,上訴人以征收程序要求民事行為與事實(shí)不符。(五)上訴人范某1代表全體家庭成員簽訂《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》《具結(jié)書》并確認(rèn)安置、接受補(bǔ)償款,法律后果是將宅基地使用權(quán)、地上建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給了柏楊樹居委會(huì),柏楊樹居委會(huì)拆遷沒有侵害二上訴人的任何權(quán)利。1.范某1向柏楊樹居委會(huì)提交了身份證證明、戶籍證明、宅基地證原件,在××苑房屋。2.柏楊樹居委會(huì)根據(jù)協(xié)議及上訴人交付行為,已取得了案涉宅基地權(quán)益,有權(quán)利實(shí)施拆遷行為,任何形式的處置都不是強(qiáng)制行為,不侵害上訴人的任何權(quán)益。(六)從上訴人簽訂協(xié)議至柏楊樹居委會(huì)實(shí)施拆遷已超過兩年,從上訴人搬離案涉宅基地上房屋也超過一年,上訴人提起本訴沒有相關(guān)權(quán)利依據(jù)。二、上訴主張依據(jù)的法律錯(cuò)誤。本案中,拆遷行為不是行政行為,拆遷補(bǔ)償安置已完畢,上訴人認(rèn)為拆遷行為應(yīng)適用國家征收及行政強(qiáng)制的相關(guān)規(guī)定與事實(shí)不符,適用法律錯(cuò)誤。綜上,二上訴人的上訴請(qǐng)求及理由沒有事實(shí)依據(jù),適用法律錯(cuò)誤,請(qǐng)求依法駁回。
本院二審查明:案涉宅基地在本案二審時(shí)仍為集體土地。范某1于2017年11月2日簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》《具結(jié)書》后,柏楊樹居委會(huì)雖在當(dāng)月將協(xié)議約定的補(bǔ)償款匯入戶名為“范某1”的銀行卡內(nèi),但柏楊樹居委會(huì)一直未向張某、范某1夫婦交付該銀行卡,范某1在案涉房屋拆除前無法領(lǐng)取補(bǔ)償款,也未搬離案涉房屋,直到本案一審訴訟期間得知準(zhǔn)確的銀行卡號(hào)后,才通過掛失原卡、重辦新卡的方式取得了補(bǔ)償款。2019年11月2日,柏楊樹居委會(huì)拆除案涉房屋時(shí),張某、范某1夫婦仍居住在被拆房屋內(nèi)。被訴拆除行為實(shí)施前,杏花嶺區(qū)土地行政部門未作出責(zé)令交出土地決定,未向張某、范某1夫婦送達(dá)拆除催告書,也未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其他事實(shí)與一審認(rèn)定的事實(shí)基本一致,本院予以確認(rèn)。以上事實(shí)由原審證據(jù)、當(dāng)事人訴辯意見及二審?fù)徆P錄在案佐證。
本院認(rèn)為:本案被訴行政行為是2019年11月2日拆除張某宅基地上房屋的行為,該行為發(fā)生在太原市××區(qū)改造過程中。爭(zhēng)議焦點(diǎn)有三個(gè):一是被訴拆除行為的責(zé)任主體,即被告資格問題;二是張某、范某1夫婦與被訴拆除行為是否存在利害關(guān)系,即原告資格問題;三是被訴拆除行為的合法性。
關(guān)于本案被訴拆除行為的被告。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村改造,既可能涉及農(nóng)村集體土地征收,也可能涉及國有土地上房屋征收,還可能兩種情況兼具,應(yīng)根據(jù)改造實(shí)施時(shí)土地性質(zhì)的不同,分別依照《土地管理法》或《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的條件和程序進(jìn)行;征收拆遷與補(bǔ)償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇,職權(quán)之所在,即義務(wù)之所在,也即責(zé)任之所在。本案中,案涉城中村改造實(shí)施時(shí)的土地性質(zhì)仍為農(nóng)村集體土地,故本案所涉征收拆遷行為應(yīng)依照《土地管理法》及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處理。《土地管理法》第四十三條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”;第四十六條第一款規(guī)定:“國家征收土地的,依照法定程序批準(zhǔn)后,由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。《太原市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城中村改造的若干意見》(并政發(fā)〔2013〕12號(hào),2013年3月2日發(fā)布)規(guī)定:“城市建成區(qū)之外的城中村,原則上采取政府主導(dǎo)模式進(jìn)行改造;建成區(qū)之內(nèi)的城中村,可采取政府主導(dǎo)、村集體自我改造、市場(chǎng)運(yùn)作模式進(jìn)行改造”、“土地處置及出讓金繳納:1.列入整村拆除計(jì)劃的城中村,改造方案已批準(zhǔn),并已完成村民轉(zhuǎn)居民、撤村建居、集體經(jīng)濟(jì)改制的,市國土局按程序?qū)⒏脑煊玫胤秶鷥?nèi)的集體土地確定為國有土地,確權(quán)給改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)對(duì)城中村改造用地之外的土地進(jìn)行儲(chǔ)備征收。2.改造用地全部以公開出讓方式供地。村集體或開發(fā)單位按市政府批準(zhǔn)的土地備案價(jià)繳納的土地出讓金,市財(cái)政返還85%用于支付村民征收拆遷安置成本”、“整村拆除工作由各區(qū)政府組織,一般在3個(gè)月內(nèi)完成,原則上不超過6個(gè)月”、“本意見自下發(fā)之日起施行。本市過去有關(guān)城中村改造的政策規(guī)定與本意見不一致的,按本意見執(zhí)行”。本案中,被拆房屋所在的宅基地為集體土地,改造過程中用于建設(shè)用地,杏花嶺區(qū)政府主導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)城中村改造,組織整村拆除工作,故柏楊樹社區(qū)城中村改造過程中發(fā)生的征收拆遷行為,包括本案被訴的拆除行為,應(yīng)由杏花嶺區(qū)政府按照征收集體土地相關(guān)法律規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。由于柏楊樹居委會(huì)并非行政主體,不享有《土地管理法》規(guī)定的土地征收實(shí)施權(quán),更不享有《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制權(quán),其直接實(shí)施的拆除行為應(yīng)視為接受杏花嶺區(qū)政府的委托,杏花嶺區(qū)政府對(duì)柏楊樹居委會(huì)實(shí)施的拆除行為負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé),并承擔(dān)拆除行為的法律后果。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款、第五款、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第二款的規(guī)定,杏花嶺區(qū)政府是本案被訴拆除行為的責(zé)任主體,屬于適格被告。
關(guān)于張某的原告資格,實(shí)質(zhì)上是其與被訴拆除行為是否存在法律上的利害關(guān)系問題。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”?!锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》)第二十六條規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須??顚S?,不得挪作他用。……市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督”。上述規(guī)定表明,無補(bǔ)償即無征收,補(bǔ)償安置是被征收人交出土地房屋的前提。城中村因改造需要使用集體土地的,應(yīng)當(dāng)先向原土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償,而后才能實(shí)施建設(shè)行為。只有補(bǔ)償安置完成后,征收人才有權(quán)對(duì)被征收房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行處置,故被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議后,不能當(dāng)然視為其與征收拆遷行為不具有利害關(guān)系。也就是說,被征土地、房屋的權(quán)利人在獲得足額補(bǔ)償和安置前,仍有權(quán)繼續(xù)占有、使用被征收的土地房屋,該權(quán)利并不因權(quán)利人簽訂補(bǔ)償協(xié)議的事實(shí)而喪失。本案中,張某對(duì)案涉房屋擁有合法的所有權(quán)和宅基地使用權(quán),因所在社區(qū)進(jìn)行城中村改造,有權(quán)獲得拆遷安置補(bǔ)償。根據(jù)已查明的事實(shí),柏楊樹居委會(huì)雖將補(bǔ)償款打入戶名為“范某1”的銀行卡內(nèi),但仍控制該銀行卡,張某夫婦因無法得知該銀行卡的準(zhǔn)確卡號(hào)(帳號(hào))而不能直接支配該銀行卡內(nèi)的補(bǔ)償款。在被訴拆除行為發(fā)生時(shí),張某的補(bǔ)償權(quán)利并未完全實(shí)現(xiàn)。本院認(rèn)為,只要張某在拆除行為發(fā)生時(shí)仍占有、使用被拆房屋,就與可能存在的違法拆除行為存在法律上的利害關(guān)系,具備提起行政訴訟的原告主體資格。原審以范某1簽訂《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》《具結(jié)書》的事實(shí)即認(rèn)定張某已經(jīng)完全失去了對(duì)涉案宅基地及房屋的合法權(quán)利,適用法律錯(cuò)誤。
關(guān)于被訴拆除行為的合法性?!锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第四十五條規(guī)定:“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定,阻撓國家建設(shè)征收土地的,由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地;拒不交出土地的,申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”?!缎姓?qiáng)制法》第五十三條規(guī)定:“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟,又不履行行政決定的,沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi),依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”;第五十四條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前,應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的,行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行;執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的,向不動(dòng)產(chǎn)所在地的有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”。根據(jù)上述法律規(guī)定,在被征收人拒不搬遷時(shí),應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門及時(shí)作出責(zé)令交出土地的行政決定,然后再依法催告、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行??h級(jí)以上人民政府在征收農(nóng)村集體土地過程中不享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),土地行政主管部門作出的責(zé)令交出土地的決定,是其申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)體性依據(jù)。征收補(bǔ)償事實(shí)雖與責(zé)令交出土地決定有一定關(guān)聯(lián),但不是申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的直接依據(jù)?!缎姓?qiáng)制法》第四十三條第一款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是,情況緊急的除外”。本案中,杏花嶺區(qū)政府在張某未按協(xié)議約定的期限搬出被拆房屋時(shí),應(yīng)當(dāng)先由該區(qū)土地行政主管部門作出責(zé)令交出土地決定。如果張某對(duì)該決定既不申請(qǐng)行政復(fù)議,也不提起行政訴訟,且不履行該決定確定的交出土地義務(wù)的,可以依照行政強(qiáng)制法的規(guī)定先進(jìn)行催告、再申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但杏花嶺區(qū)政府在被訴拆除行為實(shí)施前,并未作出上述法律行為,在節(jié)假日(2019年11月2日系星期六)直接實(shí)施本案被訴行政強(qiáng)制行為,既沒有職權(quán)依據(jù),也沒有執(zhí)行依據(jù),明顯違反了強(qiáng)制執(zhí)行的法定程序。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款規(guī)定:“行政行為有下列情形之一,不需要撤銷或者判決履行的,人民法院判決確認(rèn)違法:(一)行政行為違法,但不具有可撤銷內(nèi)容的;(二)被告改變?cè)`法行政行為,原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé),判決履行沒有意義的”。本案中,被訴拆除行為屬于行政事實(shí)行為,實(shí)施后不具有可撤銷內(nèi)容,因張某在本案二審中仍堅(jiān)持其原審訴訟請(qǐng)求,依法應(yīng)當(dāng)確定被訴拆除行為違法。
綜上,上訴人的上訴理由部分成立,原審法院未審理被訴拆除行為合法性的相關(guān)事實(shí)不當(dāng),判決認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤,應(yīng)當(dāng)予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項(xiàng)、第七十四條第二款的規(guī)定,判決如下:
一、撤銷山西省陽泉市中級(jí)人民法院(2020)晉03行初96號(hào)行政判決;
二、改判確認(rèn)太原市杏花嶺區(qū)人民政府2019年11月2日強(qiáng)制拆除張某宅基地上房屋的行為違法;
三、駁回張某其他訴訟請(qǐng)求。
二審案件受理費(fèi)100元,由被上訴人太原市杏花嶺區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長(zhǎng) 程彥斌
審判員 龐永平
審判員 姚利屏
二〇二〇年十月二十七日
法官助理 周小明
書記員 武 蕾
成為第一個(gè)評(píng)論者