國發(fā)〔2005〕41號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　國務院同意國家林業(yè)局《關于各地區(qū)“十一五”期間年森林采伐限額的審核意見》，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
　　森林資源是生態(tài)建設的物質基礎，是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本。在我國生態(tài)建設進入“治理與破壞相持階段”的重要時期，大力加強森林資源保護管理，依法實行采伐限額制度，嚴格控制森林資源過量消耗，對鞏固生態(tài)建設成果，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，構建社會主義和諧社會具有重要意義。各地區(qū)、各有關部門要加強組織領導，加大工作力度，認真執(zhí)行森林采伐限額制度，切實履行保護和管理森林資源的職責，確保我國森林資源總量持續(xù)增長，森林質量不斷提高，為加快林業(yè)發(fā)展奠定堅實基礎。
　　“十一五”期間年森林采伐限額是每年采伐消耗森林、林木蓄積的最大限量，地方各級人民政府和有關部門必須嚴格執(zhí)行，不得突破。地方各級林業(yè)主管部門要加強對森林采伐限額執(zhí)行情況的嚴格監(jiān)督管理，對亂砍濫伐和超限額采伐的，要依法嚴肅處理。國家林業(yè)局要對各地執(zhí)行森林采伐限額的情況進行定期檢查，檢查結果要上報國務院并通報全國。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?????????????國務院
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關于各地區(qū)“十一五”期間
年森林采伐限額的審核意見
國家林業(yè)局

　　2001年國務院批準的各省、自治區(qū)、直轄市“十五”期間年森林采伐限額到2005年底執(zhí)行期滿。各地區(qū)（含各省、自治區(qū)、直轄市和重點國有林區(qū)等單位，下同）根據(jù)《中華人民共和國森林法》及其實施條例的有關規(guī)定，完成了“十一五”期間年森林采伐限額的編制工作?，F(xiàn)將本次采伐限額編制結果的審核意見和進一步加強森林資源保護管理的措施報告如下：
　　一、關于“十一五”期間年森林采伐限額的審核意見
　　“十一五”期間年森林采伐限額編制，認真遵循了嚴格保護、積極發(fā)展、科學經(jīng)營和持續(xù)利用森林資源的基本方針，充分體現(xiàn)了實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。在采伐限額的測算和核定上，做到了與促進森林可持續(xù)經(jīng)營、推進林木采伐管理改革和加強重點區(qū)域資源保護的有機結合，將進一步促進由采伐天然林為主向采伐人工林為主、由森林經(jīng)營管理統(tǒng)一模式向分區(qū)施策、由單純控制森林消耗向生態(tài)保護與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重、由森林資源的低價值消耗向高價值利用的轉變。對工業(yè)原料林實行了采伐限額單編單列，將有力促進非公有制林業(yè)的發(fā)展。經(jīng)審核認為，各地“十一五”期間年森林采伐限額編制工作扎實、數(shù)據(jù)可靠、方法科學、程序合法。嚴格按此采伐限額執(zhí)行，既能充分保證森林資源的持續(xù)增長，又統(tǒng)籌兼顧了經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，是科學合理和切實可行的。
　　經(jīng)審核匯總，全國“十一五”期間的年森林采伐限額為24815.5萬立方米（不包括毛竹采伐限額）。按采伐類型的分項限額為：主伐11743.7萬立方米，撫育采伐5624.1萬立方米，更新、低改及其他采伐7447.7萬立方米；按消耗結構的分項限額為：商品材15769.7萬立方米（出材量9982.7萬立方米），非商品材9045.8萬立方米；按森林起源的分項限額為：天然林9121.4萬立方米，人工林15694.1萬立方米（其中：工業(yè)原料林5422.9萬立方米）。由于毛竹具有生長繁殖快、年度間采伐量變化大等特點，“十一五”期間毛竹采伐限額由省級林業(yè)主管部門確定，報國家林業(yè)局同意后實施。
　　根據(jù)第六次森林資源清查結果，全國活立木總蓄積量136.18億立方米，林木年均凈生長量4.97億立方米?！笆晃濉逼陂g年森林采伐限額占活立木總蓄積量的1.82%，占林木年均凈生長量的49.9%?！笆晃濉逼陂g年森林采伐限額總量與“十五”期間年森林采伐限額總量22310.2萬立方米相比，增加2505.3萬立方米，主要是近些年來各種社會主體營造的短周期工業(yè)原料林采伐量有大幅度增加，如扣除工業(yè)原料林采伐量，則同比減少2917.6萬立方米。
　　根據(jù)森林資源保護和發(fā)展的要求，“十一五”期間年森林采伐限額對森林利用結構作了較大的調整。與“十五”期間相比，全國人工林年采伐限額增加7087.2萬立方米，天然林年采伐限額減少4581.9萬立方米；商品材年采伐限額增加4179.5萬立方米，非商品材年采伐限額減少1674.2萬立方米。長江上游、黃河上中游天然林保護工程區(qū)天然林年采伐限額減少86.6萬立方米；東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)天然林保護工程區(qū)年采伐限額減少1045.1萬立方米；中央財政予以補償?shù)膰抑攸c公益林年采伐限額減少701.8萬立方米。從區(qū)域上看，東部地區(qū)商品材年采伐限額有所增加，西部地區(qū)天然林年采伐限額進一步減少，南部地區(qū)商品材年采伐限額大幅上升，北部地區(qū)年采伐限額明顯下降。
　　二、進一步加強森林資源保護管理的措施
　　實行森林采伐限額管理是《中華人民共和國森林法》確定的一項重要法律制度，是控制森林資源過量消耗的核心措施和加強森林科學經(jīng)營的關鍵手段。經(jīng)過多年努力，我國森林資源保持著總量持續(xù)增長、質量穩(wěn)步提高的良好態(tài)勢。但從總體上看，我國依然是一個少林國家，森林覆蓋率僅為世界平均水平的61.5%，人均森林面積和蓄積量不到世界人均水平的1/4和1/6。森林資源的總體狀況與全面建設小康社會、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求尚有較大差距，特別是當前我國生態(tài)建設處于“治理與破壞相持階段”的重要時期，保護和發(fā)展森林資源的任務更加艱巨、責任更加重大。因此，要進一步加大力度，強化措施，扎實做好森林資源保護管理及采伐限額實施工作。
　　（一）切實加強組織領導，強化森林資源保護管理的責任。森林資源是生態(tài)建設的物質基礎，森林數(shù)量的多少、質量的高低是衡量一個國家和地區(qū)生態(tài)狀況的重要標志。各地區(qū)、各部門要充分認識加強森林資源保護管理，對鞏固生態(tài)建設成果、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、構建社會主義和諧社會的重大意義。要認真貫徹《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2003〕9號）精神，落實科學發(fā)展觀，全面實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，把森林資源保護管理工作放在突出位置，切實加強領導，加大工作力度，確保林業(yè)建設目標的如期實現(xiàn)。地方各級人民政府主要負責同志是林業(yè)建設的第一責任人，分管負責同志是林業(yè)建設的主要責任人。要把森林資源是否持續(xù)增長、采伐限額是否嚴格執(zhí)行、林業(yè)法規(guī)政策是否真正落實、生態(tài)狀況是否穩(wěn)步改善等作為各級領導干部任期目標責任制考核的重要內(nèi)容，嚴格考核，落實責任。
　　（二）繼續(xù)推進林業(yè)重點工程建設，加快重點區(qū)域生態(tài)恢復步伐。抓緊調整完善天然林保護工程實施方案，按照森林可持續(xù)經(jīng)營和林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的要求，盡快將東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)的木材產(chǎn)量由現(xiàn)在每年的1058.0萬立方米，調減到合理定產(chǎn)水平的618.4萬立方米；為確保林區(qū)經(jīng)濟正常運轉和社會穩(wěn)定，在天然林保護工程實施方案的調整經(jīng)國務院批準之前，中國內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團有限責任公司、中國吉林森林工業(yè)（集團）總公司、中國龍江森林工業(yè)（集團）總公司和大興安嶺林業(yè)集團公司的木材產(chǎn)量，暫按現(xiàn)行天然林保護工程實施方案確定的木材產(chǎn)量執(zhí)行。長江上游、黃河上中游天然林保護工程區(qū)，要在繼續(xù)禁止天然林商品性采伐的同時，積極采取改燃改灶和木材代用等措施，嚴格控制農(nóng)民燒材和自用材的消耗；對人工林的采伐利用要在限額的總體控制下，根據(jù)幾年來試點的經(jīng)驗和做法，認真加強人工林的采伐管理，實行人工林采伐限額計劃年度審定制度，確保依法采伐。繼續(xù)推進退耕還林、京津風沙源治理、三北及長江流域防護林體系建設、自然保護區(qū)建設等重點生態(tài)工程，認真落實工程政策，加強資源管護，鞏固已有成果。要不斷完善森林生態(tài)效益補償政策，逐步擴大國家重點公益林的補償范圍，建立健全地方公益林補償制度。盡快啟動沿海防護林體系建設工程，構筑沿海地區(qū)防災、減災的綠色屏障。
　　（三）積極發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，增強森林資源保護和發(fā)展的活力。科學制定林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化發(fā)展布局。東部和南部地區(qū)要充分利用自然條件優(yōu)勢，大力發(fā)展商品林特別是速生豐產(chǎn)林和工業(yè)原料林，推進林漿紙一體化建設，鼓勵木材的精、深加工，提高森林資源利用率；按照建設節(jié)約型社會的要求，發(fā)揮森林資源可再生優(yōu)勢，大力加強生物質能源林基地建設。北部和西部地區(qū)要根據(jù)生態(tài)建設的總體要求，嚴格控制木材加工的發(fā)展規(guī)模，加強森林資源的保護。進一步完善林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，明確市場準入條件，嚴格限制浪費資源、污染環(huán)境等木材加工企業(yè)的重復建設和低水平擴張，積極支持以木材為原料的大型加工企業(yè)采取多種形式建設原料林基地，引導林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，增強各種社會主體特別是非公有制主體培育、保護和合理利用森林資源的積極性，有效提高木材及林產(chǎn)品的供給能力。
　　（四）深入推行森林分類經(jīng)營，提高森林科學經(jīng)營管理水平。以不斷提高林地生產(chǎn)力水平，建設穩(wěn)定森林生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營為目標，對森林資源實行分區(qū)施策、分類管理。依據(jù)森林的主導功能和培育目的，對不同區(qū)域、不同類型的森林采取不同的經(jīng)營管理政策和措施，對公益林要嚴格管護、科學經(jīng)營，促進其向生態(tài)功能和綜合效益最佳狀態(tài)發(fā)展；對商品林要放活機制、集約經(jīng)營，最大程度地發(fā)揮其經(jīng)濟效益。公益林的建設、管護和補償?shù)扔傻胤礁骷壵疄橹鞒袚?，鼓勵各種社會主體共同參與；商品林的培育、經(jīng)營和利用由所有者依法自主經(jīng)營，政府予以正確引導和政策扶持。積極借鑒林業(yè)發(fā)達國家的先進理念和技術，探索適合我國實際的森林可持續(xù)經(jīng)營的模式和途徑，開展森林可持續(xù)經(jīng)營試驗示范，引導林業(yè)企業(yè)和經(jīng)營單位實施森林科學經(jīng)營，充分發(fā)揮其帶動和輻射作用，不斷提高我國森林資源經(jīng)營管理的整體水平。
　　（五）大力加強林業(yè)法制建設，依法打擊破壞森林資源行為。根據(jù)新時期生態(tài)建設和林業(yè)發(fā)展的需要，抓緊做好對不適應形勢要求的現(xiàn)行林業(yè)法律法規(guī)的修訂和完善工作，盡快起草制定天然林保護、濕地保護、森林林木和林地使用權流轉等方面的法律法規(guī)。依法編制林地保護利用規(guī)劃，保證編制經(jīng)費，建立征用占用林地專家評審制度和林業(yè)主管部門預審制度，實行林地用途管制。切實加大林業(yè)執(zhí)法力度，整合林業(yè)執(zhí)法資源，建立統(tǒng)一、高效的林業(yè)綜合執(zhí)法體系，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂批濫占林地和亂捕濫獵野生動物等破壞森林資源行為。大力加強林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的管理，提高執(zhí)法人員素質，嚴格實行崗位培訓、持證上崗和統(tǒng)一裝識制度，確保依法行政、規(guī)范執(zhí)法。積極推行林業(yè)政務公開，主動接受上級機關和人民群眾對林業(yè)執(zhí)法的監(jiān)督。加強林業(yè)普法和宣傳工作，不斷提高全社會愛林、護林的意識，為森林資源的保護和發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
　　（六）積極推進林業(yè)改革，建立森林資源保護管理長效機制。按照政企分開原則，穩(wěn)步推進重點國有林區(qū)及森林資源管理體制改革，建立國有林資源管理機構，代表國家履行出資人職責，把森林資源管理職能從森工企業(yè)中徹底剝離出來；進一步轉換經(jīng)營管理機制，加大人員分流和機構改革力度，減少對森林資源的壓力，保障重點國有林區(qū)森林資源的休養(yǎng)生息和恢復發(fā)展。積極深化集體林權制度改革，建立產(chǎn)權歸屬清晰、經(jīng)營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)管服務到位的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度。按照國家公益事業(yè)建設發(fā)展的要求，將公益型國營林場納入公益事業(yè)單位管理，充分發(fā)揮其在森林資源培育、生物多樣性保護中的骨干作用。認真抓好國家直接收購各種社會主體營造的非國有公益林的改革試點，穩(wěn)步推開，逐步改變現(xiàn)行的造林投資方式。切實理順基層林業(yè)工作站管理體制，積極發(fā)揮其在政策宣傳、資源管護、林政執(zhí)法、科技推廣和社會化服務等方面的職能作用。
　　（七）切實強化林業(yè)管理隊伍建設，提高依法保護森林資源的能力。進一步健全和穩(wěn)定林業(yè)行政管理體系，對森林資源管理機構繼續(xù)實行上管一級制度，在業(yè)務上既受所在地林業(yè)主管部門領導，也受上一級林業(yè)主管部門領導，其機構負責人的任免必須征得上一級林業(yè)主管部門的同意。切實加強林業(yè)工作站、木材檢查站、林政稽查隊等基層林業(yè)執(zhí)法隊伍建設，保障其公正、有效履行執(zhí)法職責。進一步強化對森林資源保護管理的監(jiān)督，具備條件的地方林業(yè)主管部門應逐級派駐森林資源監(jiān)督機構，逐步理順重點國有林區(qū)派駐森工企業(yè)監(jiān)督機構的管理體制。積極整合現(xiàn)有林業(yè)監(jiān)測資源，建立健全國家森林資源與生態(tài)狀況綜合監(jiān)測體系，不斷提高動態(tài)綜合監(jiān)測的現(xiàn)代化水平和工作時效性。切實加大森林資源保護管理基礎建設的投入，改善工作條件，提高管理能力，確保森林資源保護管理各項任務的有效落實。
　　（八）依法規(guī)范林木采伐管理，確保“十一五”采伐限額嚴格執(zhí)行。國務院批準的“十一五”期間年森林采伐限額及其各分項限額，是每年采伐胸徑5厘米以上林木蓄積的最大限量，各地區(qū)、各部門必須嚴格執(zhí)行，不得突破。除撫育采伐可以占用主伐限額、人工林采伐可以占用天然林限額、工業(yè)原料林采伐可以占用一般用材林限額外，其他各分項限額指標不得相互挪用、擠占。公益林只能進行撫育和更新性質的采伐，采伐限額不得跨年度結轉使用；一般人工用材林采伐限額有結余的，經(jīng)省級林業(yè)主管部門認定后可以結轉下年度使用；工業(yè)原料林采伐限額有結余的，經(jīng)省級林業(yè)主管部門認定后可以結轉以后各年度使用。長江上游、黃河上中游天然林保護工程區(qū)要堅決停止對天然林的商品性采伐，因自然災害、建設工程征占林地和森林經(jīng)營保護特殊需要等情況，確需采伐天然林的，經(jīng)國家林業(yè)局批準后可以占用人工林采伐限額。省級林業(yè)主管部門和重點國有林區(qū)森工（林業(yè)）主管部門可根據(jù)本地實際，在國務院批準的年采伐限額內(nèi)預留一定比例的限額指標，并報國家林業(yè)局審定，以解決因自然災害、征占林地等臨時增加采伐限額的需要；其他采伐限額指標必須分解落實到具體的編限單位，不得層層截留。對因特大自然災害或特大型國家工程建設需要采伐林木、且省內(nèi)預留指標無法解決的，由省級人民政府上報國務院，國務院授權國家林業(yè)局審批；重點國有林區(qū)由有關森工（林業(yè)）主管部門上報國家林業(yè)局審批。交通、鐵路、水利、煤炭、城建等部門或單位經(jīng)營的森林，是國家森林資源的重要組成部分，必須統(tǒng)一納入采伐限額管理。
　　“十一五”期間全國年度木材生產(chǎn)限額計劃，原則上按照年商品材采伐限額等額確定。根據(jù)森林資源保護和生態(tài)工程建設的情況，國務院授權國家林業(yè)局會同有關部門對有關地區(qū)的年采伐限額計劃進行適時調整。國家林業(yè)局每年將對各地森林采伐限額執(zhí)行情況進行年度核查，核查結果要上報國務院并通報全國。
　　附件：全國“十一五”期間年森林采伐限額匯總表

附件

全國“十一五”期間年森林采伐限額匯總表