國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部關于做好
土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知

國辦發(fā) 〔2005〕 32號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　國土資源部《關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見》（以下簡稱《意見》）已經國務院同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
　　我國人多地少，耕地后備資源嚴重不足，從我國國情和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，必須實行世界上最嚴格的土地管理制度?？茖W制定并嚴格實施土地利用總體規(guī)劃是深化改革和嚴格土地管理的重大舉措，是一件關系國家和人民長遠利益的大事。在新形勢下，為了全面落實科學發(fā)展觀、改變傳統(tǒng)的土地利用模式，要以嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設用地為重點，以節(jié)約和集約利用土地為核心，開展規(guī)劃實施評價、基礎調查、資料搜集、課題研究和政策建議的論證等規(guī)劃修編前期工作，為進行土地利用總體規(guī)劃的修編打好基礎。地方各級人民政府要按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定和《意見》的要求，統(tǒng)一思想，進一步提高對開展土地利用總體規(guī)劃修編前期工作重要性的認識，加強組織領導。國務院有關部門要加強協(xié)調與配合，大力支持和配合國土資源管理部門，積極穩(wěn)妥地推進規(guī)劃修編工作，真正使土地利用總體規(guī)劃成為實行最嚴格土地管理制度的重要手段。

　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?? ?國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　? 二○○五年六月四日

關于做好土地利用總體規(guī)劃
修編前期工作的意見
國土資源部
(二○○五年五月三十日)

　　土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）是城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制制度的重要依據，是實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段。為全面落實科學發(fā)展觀，促進經濟結構調整和增長方式轉變，實現(xiàn)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，依據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）精神，積極穩(wěn)妥地做好規(guī)劃修編的前期工作，是新形勢下保證規(guī)劃修編科學性的需要。必須提高思想認識，加強組織領導，切實把這項基礎性的工作做好。為此，提出以下意見：
　　一、統(tǒng)一思想，充分認識做好規(guī)劃修編前期工作的重要意義
　　我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的進程中，土地需求十分強烈。開展規(guī)劃修編前期工作，是新形勢下對規(guī)劃工作的積極探索，對于保護耕地、合理利用土地意義重大。做好了前期工作，才能突破傳統(tǒng)的土地利用模式，才能既保證當前經濟社會發(fā)展的合理土地需求，又保證對經濟社會發(fā)展的可持續(xù)土地供給。從而走出一條符合中國國情的土地利用新路子，保證規(guī)劃修編的科學性。
　　規(guī)劃修編工作要以節(jié)約利用土地、嚴格保護耕地為根本指導方針，堅決防止借規(guī)劃修編名義隨意擴大建設用地規(guī)模。對此，各地必須統(tǒng)一思想，要把做好規(guī)劃實施評價、基礎調查、資料搜集、課題研究以及土地利用重大項目和政策建議的論證等工作，作為規(guī)劃修編的基礎和前提，進行必要的思想、組織和技術準備。通過進一步理清規(guī)劃工作中存在的突出問題和矛盾，提出解決問題的措施和建議，確立規(guī)劃修編基本原則，完善規(guī)劃標準和工作措施，為全面開展規(guī)劃修編工作打下堅實的基礎。
　　二、深入研究，解決規(guī)劃修編中土地利用的重大問題
　　要從節(jié)約和集約用地、嚴格保護耕地的根本指導方針和實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的要求出發(fā)，圍繞落實規(guī)劃修編的基本原則和目標，有針對性地開展若干重大問題的政策研究。
　　（一）研究如何加強耕地和基本農田保護問題。按照嚴格保護耕地特別是基本農田，控制非農業(yè)建設占用農用地，落實耕地保護和占補平衡數量與質量并重的原則，圍繞現(xiàn)有基本農田數量不減少、質量不降低的目標，研究提出確保規(guī)劃修編中加強耕地和基本農田保護的目標及政策建議。重點是：分析耕地和基本農田變化情況及其原因，提出分類、分區(qū)域處理意見；在各項非農業(yè)建設盡量少占或不占耕地的前提下，預測占用耕地的數量，研究提出控制建設占用耕地的措施；合理確定生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整的規(guī)劃標準，提出生態(tài)退耕和耕地保有量的規(guī)劃目標建議；圍繞增加有效耕地面積，提出完善耕地占補平衡、推進土地開發(fā)整理復墾的措施。
　?。ǘ┭芯咳绾未龠M節(jié)約和集約利用土地問題。按照以內涵挖潛為主，提高土地集約利用水平的原則，圍繞保障宏觀經濟平穩(wěn)運行和建立資源節(jié)約型社會的目標，從規(guī)模、結構和時序等方面，研究提出利用規(guī)劃修編調控各業(yè)、各類用地的目標及政策建議。重點是：分析各業(yè)、各類用地的集約利用潛力，研究建立建設用地集約利用的規(guī)劃指標體系，提出盤活存量用地的措施；根據經濟社會發(fā)展要求，分析集約用地水平提高的長期變化趨勢，預測各業(yè)、各類用地的合理需求，提出統(tǒng)籌安排存量和增量用地的措施。
　?。ㄈ┭芯咳绾蝺?yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局問題。按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地的原則，圍繞嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和優(yōu)化結構、布局的目標，研究提出規(guī)劃修編時調控城鄉(xiāng)建設用地的目標及政策建議。重點是：按照工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和進程，分析經濟社會發(fā)展條件和資源環(huán)境容量，預測城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模和不同類型、層次的城鎮(zhèn)村建設用地規(guī)模;研究提出優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構的措施；按照城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的要求，提出土地利用調整和推進建設用地整理的措施。
　?。ㄋ模┭芯咳绾谓y(tǒng)籌區(qū)域土地利用問題。按照統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地的原則，圍繞促進區(qū)域合理分工協(xié)作和協(xié)調發(fā)展的目標，與區(qū)域經濟、產業(yè)和人口發(fā)展戰(zhàn)略相適應，研究提出分類指導的規(guī)劃調控指標、目標及政策建議。重點是：提出落實國家重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的土地利用調控指標和措施；分析行政區(qū)域內不同區(qū)域的現(xiàn)有開發(fā)密度、功能定位和發(fā)展方向，提出分區(qū)的土地利用調控指標及管制措施；分析區(qū)域基礎設施合理的發(fā)展規(guī)模、布局和用地規(guī)模，提出防止重復建設的規(guī)劃調控目標及措施。
　?。ㄎ澹┭芯咳绾螀f(xié)調土地利用與生態(tài)環(huán)境建設問題。按照保護和改善生態(tài)環(huán)境的原則，圍繞保障土地資源可持續(xù)利用的目標，研究提出統(tǒng)籌環(huán)境保護和生態(tài)建設的土地利用調控指標和政策建議。重點是：深入分析資源供給、環(huán)境容量等限制因素，研究土地利用方式、空間布局對生態(tài)環(huán)境的影響，提出環(huán)境友好型土地利用模式；研究提出有利于環(huán)境保護和生態(tài)建設的土地利用調控指標和空間管制措施。
　?。┭芯咳绾螐娀?guī)劃管理保障措施問題。按照加強土地用途管制的要求，研究土地利用規(guī)劃、計劃在用地規(guī)模、結構、布局和時序上進一步發(fā)揮調控和引導作用的保障措施，提出確保土地利用規(guī)劃有效實施的政策、制度、機制和辦法。重點是：研究提出促進規(guī)劃法律法規(guī)配套銜接的建議，建立完善規(guī)劃實施監(jiān)督機制和考核體系；研究完善土地規(guī)劃許可制度和規(guī)劃實施激勵機制，提出促進規(guī)劃目標落實的法律、經濟、行政等綜合措施；結合規(guī)劃管理信息化建設，研究建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評價和管理的保障體系。
　　通過對規(guī)劃修編中土地利用重大問題的研究，進一步完善規(guī)劃修編的基本原則，制訂落實基本原則的規(guī)劃標準和規(guī)劃修編目標，從政策、制度、技術等方面提出政策建議，為指導地方各級規(guī)劃修編提供科學依據。
　　三、采取措施，確保規(guī)劃修編工作依法有序推進
　　規(guī)劃修編是貫徹落實科學發(fā)展觀，加強土地管理，充分發(fā)揮土地宏觀調控作用的一項重要舉措。做好土地規(guī)劃修編前期工作是規(guī)劃修編的重要保障，各地要采取切實有效措施，精心組織安排，依法有序推進各項工作。
　　（一）做好現(xiàn)行規(guī)劃實施評價工作。通過對規(guī)劃實施情況的系統(tǒng)評價，做到“四查清、四對照”，即查清規(guī)劃期內新增建設用地總量，與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標對照檢查；查清閑置土地和低效用地數量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農田保有量，與規(guī)劃保護目標對照檢查；查清違法用地數量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查。嚴格核定土地利用規(guī)劃修編的各項基礎數據。
　?。ǘ└倪M工作方式。堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，科學系統(tǒng)地安排規(guī)劃修編各項工作，切實提高規(guī)劃決策水平。各省、自治區(qū)、直轄市要成立有廣泛代表性的規(guī)劃專家咨詢委員會，承擔規(guī)劃的咨詢、論證和評估等工作。在前期工作中，尤其要重視發(fā)揮專家的作用。要采取多種方式和渠道，擴大公眾參與，廣泛征求各有關部門和軍事機關等方面的意見，增強規(guī)劃修編的公開性和透明度。
　?。ㄈ┮?guī)范工作程序。要嚴格執(zhí)行規(guī)劃修編條件和程序，在規(guī)劃實施評價和基礎研究工作報告經規(guī)劃審批機關的同級國土資源管理部門認定后，方可開展規(guī)劃修編工作。規(guī)劃大綱通過規(guī)劃審批機關的同級國土資源管理部門組織的專家評審后，才能進行規(guī)劃成果編制。
　?。ㄋ模┞鋵嵄Ｕ洗胧?。要加強規(guī)劃隊伍建設，做好規(guī)劃編制機構資質認證工作，加強業(yè)務培訓，提高規(guī)劃管理干部和專業(yè)人員素質。全國規(guī)劃綱要修編及其前期工作經費，由中央財政安排。地方各級規(guī)劃修編及其前期工作經費，由地方各級財政安排。
　?。ㄎ澹r間進度要求?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》修編的各項前期工作已經啟動，請各省、自治區(qū)、直轄市和有關部門積極予以配合，提供相關規(guī)劃和基礎資料，協(xié)助國土資源部開展工作。各省、自治區(qū)、直轄市要嚴格按照要求，抓緊完成實施評價和政策研究等規(guī)劃修編前期工作，于2005年12月底前向國土資源部報送工作報告。國土資源部將根據各地工作報告，加強綜合平衡和協(xié)調銜接，以召開部門協(xié)調會、專家論證會、地方座談會等形式進一步征求各有關部門和地方意見，于2006年3月底以前完成《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》修編前期工作，為規(guī)劃成果編制提供基本依據，指導地方開展規(guī)劃修編工作。
　　（六）加強組織領導。地方各級人民政府要高度重視，將規(guī)劃修編前期工作納入政府重要議事日程，加強組織領導。各級國土資源管理部門要在同級政府的領導下，做好具體組織工作。國務院有關部門要各負其責，密切配合，強化議事協(xié)調機制，及時解決規(guī)劃修編中的重大問題，確保土地利用總體規(guī)劃與國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃相銜接，相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調，提高規(guī)劃的科學性和可操作性。