國務院關于進一步深化
糧食流通體制改革的決定
國發(fā)〔1998〕15 號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部門、各直屬機構：
近幾年來，黨中央、國務院制定了一系列政策措施，加強農(nóng)業(yè)基礎地位，推動糧食生產(chǎn)邁上新的臺階，取得了舉世矚目的成就。同時，糧食流通體制改革也取得了一定進展，對促進糧食生產(chǎn)，搞活糧食流通，穩(wěn)定糧食價格，保證市場供應，發(fā)揮了積極作用。但是，現(xiàn)行糧食流通體制仍然沒有擺脫“大鍋飯”的模式，國有糧食企業(yè)管理落后，政企不分，人員膨脹，成本上升；同時又嚴重擠占挪用糧食收購資金，導致經(jīng)營虧損和財務掛帳劇增，超出國家財政的承受能力。這些都說明，現(xiàn)行糧食流通體制已越來越不適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，到了非改不可、不改不行、刻不容緩的時候了。不改革，中央和地方的責權關系不清，中央財政不堪重負；不改革，國有糧食企業(yè)就難以扭轉虧損，不能擔當糧食流通主渠道的重任；不改革，不利于保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，必將影響糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定增長。按照黨的十五大提出的目標和要求，必須利用當前宏觀經(jīng)濟環(huán)境明顯改善、糧食供求情況較好的有利時機，加快糧食流通體制改革的步伐。改革的原則是“四分開一完善”，即實行政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經(jīng)營分開、新老財務帳目分開，完善糧食價格機制，更好地保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和消費者的利益，真正建立起適應社會主義市場經(jīng)濟要求、符合我國國情的糧食流通體制。為此，特作如下決定：
一、轉換糧食企業(yè)經(jīng)營機制，實行政企分開
(一)實行政府糧食行政管理職能與糧食企業(yè)經(jīng)營的分離。糧食行政主管部門代表政府應對全社會糧食流通進行管理，要與糧食企業(yè)在人、財、物等方面徹底脫鉤，不參與糧食經(jīng)營，不直接干預企業(yè)自主的經(jīng)營活動。所有國有糧食企業(yè)(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧庫)都要面向市場，實行獨立核算，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體，不承擔糧食行政管理職能。
(二)國有糧食企業(yè)是糧食流通的主渠道，要按照國家有關政策，積極開展糧食收購，掌握必要的糧源，在穩(wěn)定市場供應和市場糧價中發(fā)揮主導作用。
(三)國有糧食企業(yè)要深化改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，轉換經(jīng)營機制，改善經(jīng)營管理，降低生產(chǎn)經(jīng)營費用，增強競爭力。要大力發(fā)展連鎖、代理、配送等現(xiàn)代流通組織形式和營銷方式。
(四)國有糧食企業(yè)要實施下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程。直接從事糧食收儲業(yè)務的人員要逐步減少到現(xiàn)有人員的一半左右。同時要調(diào)整人員結構，提高人員素質(zhì)，建設精干、高效的糧食職工隊伍。糧食企業(yè)應根據(jù)業(yè)務性質(zhì)和經(jīng)營規(guī)模、設施情況等，實行科學、嚴格的定崗定員制度。下崗分流人員應納入當?shù)芈毠ぴ倬蜆I(yè)工程體系，各級地方政府要支持和幫助國有糧食企業(yè)建立再就業(yè)服務中心。對下崗人員可以在一定時間內(nèi)發(fā)放基本生活費，鼓勵他們尋找新的就業(yè)門路。新辦糧食企業(yè)和新建糧庫所需人員，原則上要從現(xiàn)有職工中調(diào)劑解決。各級政府不得硬性要求糧食企業(yè)接收新的人員。
(五)糧食收儲企業(yè)的附營業(yè)務必須與糧食收儲業(yè)務劃開，設立單獨法人，做到人、財、物分離，成為獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。分離出來的企業(yè)，要劃轉相應的資產(chǎn)和負債，并有必要的資本金。
二、合理劃分中央和地方的糧食責權，全面落實糧食省長負責制
(六)糧食工作實行在國務院宏觀調(diào)控下，地方政府對糧食生產(chǎn)和流通全面負責的體制。
(七)國務院負責糧食的宏觀調(diào)控，主要責任是：制定中長期糧食發(fā)展規(guī)劃；搞好全國糧食總量平衡，對糧食進出口實行統(tǒng)一管理；確定全國糧食購銷政策和價格政策；負責中央儲備糧的管理并承擔利息與費用補貼，以及中央直屬糧食儲備庫建設；在發(fā)生特大自然災害或特大豐收，導致全國性的糧價大幅度波動時，及時采取必要的措施，主要通過中央儲備糧的拋售或增儲等經(jīng)濟手段穩(wěn)定市場糧價。
國家積極支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)，在專儲糧收購、糧食出口指標、儲備倉庫建設、糧食風險基金安排等方面給予必要的傾斜。
(八)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府(以下簡稱省級政府)要對本地區(qū)糧食生產(chǎn)和流通全面負責，主要任務是：
加強對糧食生產(chǎn)的領導，發(fā)展糧食生產(chǎn)，增加糧食供給，根據(jù)市場需求合理調(diào)整品種結構。糧食主產(chǎn)區(qū)要為國家和糧食主銷區(qū)提供盡可能多的商品糧，為全國糧食總量平衡作出貢獻。糧食主銷區(qū)也要承擔相應的責任和義務。
切實做好糧食收購工作。繼續(xù)實行糧食定購制度，定購糧由省級政府委托地方糧食企業(yè)與農(nóng)民簽訂定購合同并組織收購。定購糧數(shù)量大體保持穩(wěn)定，品種可根據(jù)市場需求作適當調(diào)整，價格按照本決定提出的原則確定。繼續(xù)實行按保護價敞開收購農(nóng)民余糧的政策，以保護農(nóng)民種糧的積極性，并且掌握足夠的商品糧源，以穩(wěn)定市場糧價。
保證城鎮(zhèn)居民口糧，水庫移民、需要救助的災區(qū)和貧困地區(qū)所需糧食，以及軍隊用糧的供應。
制定和落實消化新老糧食財務掛帳的措施。管好用好糧食收購資金，確保應撥付的補貼及時足額到位，堅決杜絕擠占挪用。
建立和完善省級糧食儲備制度，根據(jù)應付本地區(qū)自然災害及調(diào)控市場的需要落實省級糧食儲備，并報國務院備案。
搞好本地區(qū)糧食倉儲等流通設施的規(guī)劃、建設、維修和改造。
負責調(diào)劑本地區(qū)糧食余缺，建立省際間長期穩(wěn)定的糧食購銷關系；按照國家統(tǒng)一安排和統(tǒng)一經(jīng)營的原則，組織和落實糧食進出口。
加快糧食市場體系建設，加強糧食市場和價格管理監(jiān)督，維護正常流通秩序，穩(wěn)定市場糧價。
(九)進一步健全和完善糧食風險基金制度。糧食風險基金是政府調(diào)控糧食市場的專項資金，要按照國務院確定的安排原則和省級財政自籌與中央財政補助款配備比例，確保落實。中央財政和省級財政必須將糧食風險基金納入年度預算，及時撥付。
糧食風險基金專項用于：第一，省級儲備糧油的利息和費用補貼；第二，糧食企業(yè)因按保護價收購糧食，致使經(jīng)營周轉糧庫存增加，流轉費用提高，而又不能順價出售時應彌補的虧損補貼。糧食風險基金使用范圍如作調(diào)整，須報經(jīng)國務院批準。
食風險基金在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設立存款專戶，并通過專戶撥補，滾動使用。
三、完善糧食儲備體系，實行儲備和經(jīng)營分開
(十)加快完善中央和地方兩級糧食儲備體系，建立健全儲備糧管理制度，對儲備糧與企業(yè)經(jīng)營周轉糧實行分開管理。中央儲備糧實行垂直管理體制。各地區(qū)要根據(jù)國家的要求逐步建立省級糧食儲備，糧權屬省級政府。
(十一)中央儲備糧糧權屬國務院，未經(jīng)國務院批準，任何單位和個人都不得動用。國家根據(jù)宏觀調(diào)控的需要和財政承受能力確定中央儲備糧的規(guī)模和品種，并按照儲得進、調(diào)得動、用得上的要求和節(jié)約儲存成本費用的原則調(diào)整品種和布局，逐步將目前過于分散的中央儲備糧集中到交通便利、便于調(diào)控的儲備庫。
(十二)國家糧食儲備局負責中央儲備糧管理，并監(jiān)管按經(jīng)濟區(qū)劃組建的若干個中央儲備糧管理公司(為國家宏觀調(diào)控服務和管理儲備糧的經(jīng)濟實體)。
(十三)中央儲備糧財務實行垂直管理，中央財政按照規(guī)定的標準撥付利息和費用補貼，并將補貼資金劃撥到國家糧食儲備局在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開設的補貼專戶，由國家糧食儲備局會同財政部下?lián)堋＞唧w管理辦法由財政部、國家糧食儲備局制定。
任何單位和個人不得截留、挪用中央儲備糧貸款和中央財政撥付的利息、費用補貼。
(十四)中央儲備糧除利用中央直屬糧食儲備庫外，繼續(xù)利用地方糧庫和社會倉儲設施儲存。中央直屬糧食儲備庫的人、財、物由國家糧食儲備局下設的中央儲備糧管理公司管理。根據(jù)宏觀調(diào)控的要求，中央通過資產(chǎn)整體劃轉方式上收部分原已儲備中央專儲糧的糧庫作為中央直屬糧食儲備庫，有關地方政府要給予積極支持和配合。
地方糧庫和社會倉儲設施儲存中央儲備糧，實行資格審核制度。中央儲備糧管理公司應與承儲單位簽訂合同，確保儲備糧安全。
(十五)中央儲備糧主要委托地方糧食企業(yè)向糧食生產(chǎn)者直接收購，也可以通過縣以上糧食交易市場等其它方式購入。儲備糧的輪換和拋售，由國家糧食儲備局委托有資格的糧食企業(yè)具體實施。中央儲備糧的吞吐要降低成本，提高效益。
(十六)建立健全儲備糧管理的各項制度，加強審計和監(jiān)督，定期審核庫存、資產(chǎn)、負債和損益。中央直屬糧食儲備庫要逐步實現(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，提高管理的現(xiàn)代化水平。
(十七)中央和地方要加強糧食倉儲設施建設，鼓勵地方、部門、企業(yè)和社會多渠道投資，可采取租賃等方式加以使用。國家要在糧食主產(chǎn)區(qū)及主銷區(qū)、交通樞紐建設一批規(guī)模較大的現(xiàn)代化儲備庫。儲備庫建設以利用現(xiàn)有設施改造、擴建為主。
四、建立和完善政府調(diào)控下市場形成糧食價格的機制
(十八)在正常情況下，糧食價格主要由市場供求決定，糧食企業(yè)按市場價格經(jīng)營糧食。
(十九)為保護生產(chǎn)者的利益，政府制定主要糧食品種的收購保護價。保護價應能夠補償糧食生產(chǎn)成本，并使農(nóng)民得到適當?shù)氖找?。國務院確定保護價的原則，省級政府制定保護價的具體水平，報國務院備案。各省級政府在確定保護價時，要主動做好毗鄰地區(qū)的銜接，必要時，由國家發(fā)展計劃委員會會同有關部門進行銜接和平衡。
(二十)為保護消費者的利益，保持糧食銷售價格相對穩(wěn)定，政府制定主要糧食品種的銷售限價，作為調(diào)控目標。銷售限價的制定，要兼顧消費者和經(jīng)營者的利益。國務院確定銷售限價的原則，省級政府制定銷售限價的具體水平。
(二十一)定購糧收購價格，由省級政府按以下原則確定：當市場糧價高于保護價時，參照市場糧價確定；當市場糧價低于保護價時，按不低于保護價的原則確定。在一個時期內(nèi)，定購糧收購價格原則上保持穩(wěn)定。
1998年糧食定購價格由省級政府參照上年水平自行制定，并搞好毗鄰地區(qū)的銜接。
(二十二)糧價過度波動時，政府主要依靠儲備糧吞吐和糧食進出口等經(jīng)濟手段，通過調(diào)節(jié)市場供求，促使市場糧價穩(wěn)定在合理水平。
當市場糧價下跌至接近或低于保護價時，政府及時增加儲備糧收購。
當市場糧價漲至銷售限價時，政府及時拋售儲備糧，以穩(wěn)定市場糧價。一般性自然災害和局部地區(qū)糧價上漲，由省級政府動用省級儲備糧進行調(diào)控；出現(xiàn)重大自然災害或全國性糧價上漲時，國務院動用中央儲備糧救災和平抑糧價。
中央儲備糧的購銷價格按照保持市場糧價穩(wěn)定的原則，由國家發(fā)展計劃委員會會同財政部、國家糧食儲備局等部門確定。省級儲備糧購銷價格由省級政府確定。
五、積極培育糧食市場，促進糧食有序流通
(二十三)加強糧食流通體系建設，積極培育縣以上糧食交易市場，健全糧食市場信息網(wǎng)絡，完善糧食市場交易規(guī)則，搞活糧食流通。
(二十四)要充分發(fā)揮國有糧食企業(yè)收購糧食的主渠道作用，農(nóng)村糧食收購主要由國有糧食企業(yè)承擔，嚴禁私商和其他企業(yè)直接到農(nóng)村收購糧食。國有農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)墾企業(yè)可以收購本企業(yè)直屬單位所生產(chǎn)的糧食。糧食加工企業(yè)和飼料、飼養(yǎng)、醫(yī)藥等用糧單位可以委托產(chǎn)地國有糧食企業(yè)收購原料用糧，但只限自用，不得倒賣。其他糧食經(jīng)營企業(yè)和用糧單位須到縣以上糧食交易市場購買。
(二十五)加快建立和完善區(qū)域性和全國中心糧食交易市場。積極支持和引導糧食經(jīng)營企業(yè)和用糧單位進入糧食市場交易。實行糧食批發(fā)準入制度，企業(yè)經(jīng)營糧食批發(fā)業(yè)務必須有規(guī)定數(shù)量的自有經(jīng)營資金和可靠的資信，有必要的經(jīng)營設施，并承擔相應的責任和義務，包括執(zhí)行豐年最低庫存量和歉年最高庫存量的規(guī)定。各地工商行政管理部門要會同糧食部門加強對糧食交易市場的管理和批發(fā)準入資格的審查。對未經(jīng)批準擅自從事糧食批發(fā)的，要嚴肅查處。
(二十六)進一步放開搞活糧食銷售市場，支持和引導多渠道經(jīng)營，鼓勵大中城市的超市、便民連鎖店等開展糧食零售業(yè)務。糧食集貿(mào)市場常年開放。
(二十七)堅持全國糧食市場的統(tǒng)一性，任何地區(qū)和部門都不得以任何借口阻礙經(jīng)縣以上糧食市場交易和委托收購糧食的運銷。
(二十八)加強省際間糧食購銷銜接工作，產(chǎn)銷區(qū)要逐步建立長期穩(wěn)定的購銷關系，積極搞好省際間糧食余缺的調(diào)劑。
(二十九)按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，充分利用國際市場調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食供求。除在國家批準的邊境小額貿(mào)易配額范圍內(nèi)，可由邊境地區(qū)自行貿(mào)易以外，對外糧食貿(mào)易一律由國家指定的企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營。
六、妥善解決糧食財務掛帳，改進資金管理辦法
(三十)對1992年3月31日以前的糧食財務掛帳，繼續(xù)按照《國務院批轉財政部等部門關于糧食政策性財務掛帳停息報告的通知》(國發(fā)〔1994〕62號)的規(guī)定執(zhí)行，地方政府要多渠道籌集消化掛帳的資金，凡應由財政撥補的部分要列入年度財政預算，確保完成責任書規(guī)定的消化目標。
(三十一)對1992年4月1日至1998年5月31日國有糧食企業(yè)新增財務掛帳和其他不合理占用貸款，由各地按照審計署、財政部、國家糧食儲備局、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等部門規(guī)定的清理辦法，進行認真清理，并將清理結果和消化方案報送審計署、財政部等有關部門。經(jīng)審核、確認納入消化方案的虧損掛帳從1998年7月1日起由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對糧食企業(yè)實行停息。糧食企業(yè)在1998年6月份應支付的上述貸款利息，納入消化計劃。對納入消化方案的虧損掛帳，其本金和利息按以下原則處理：少數(shù)財力較好的主銷區(qū)，本金和利息由省級政府統(tǒng)一籌措資金，從1998年7月1日開始在3年內(nèi)負責消化。其他地區(qū)的利息由中央財政承擔，本金由省級政府統(tǒng)一籌措資金，從1999年1月1日起，根據(jù)不同情況，在5至10年內(nèi)消化。按規(guī)定中央財政不予補貼利息的虧損掛帳和不合理占用貸款，其本金和利息均由地方在上述期限內(nèi)消化。1998年6月1日以后，糧食收儲企業(yè)不允許再發(fā)生新的虧損掛帳。糧食企業(yè)要通過減員增效、改善經(jīng)營、降低費用、提高效益，尤其要堅持順價銷售的原則，在還本期限內(nèi)，從經(jīng)營利潤中逐步歸還虧損掛帳的本金。
(三十二)從事糧食收儲的國有糧食企業(yè)，收購糧食所需貸款由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行嚴格按照“庫貸掛鉤”的原則和辦法供應和管理。糧食調(diào)銷要堅持“錢貨兩清、足額還貸”的原則，切實做到收購資金封閉運行。糧食企業(yè)違反資金管理原則和辦法的，銀行要依照有關規(guī)定嚴肅處理。
中央及省級儲備糧油所需收購貸款由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行根據(jù)儲備計劃、實際收購數(shù)量變化情況，在財政應撥補儲備費用、利息及時足額到位的前提下，按照“庫貸掛鉤”的原則管理。
糧食收購、調(diào)銷、儲備貸款執(zhí)行同期同檔次商業(yè)貸款基準利率，不得上浮。中央及地方儲備糧油貸款實行分段計息的辦法。
(三十三)糧食收儲企業(yè)分離出來的附營業(yè)務所需貸款，由農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行等商業(yè)銀行按有關規(guī)定辦理，已由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦理的要盡快劃轉到農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行等商業(yè)銀行。
(三十四)加強對糧食收購、調(diào)銷、儲備資金的全過程監(jiān)管。各級政府、各有關部門和糧食企業(yè)都不得以任何名目擠占挪用糧食收購資金，對違反規(guī)定的要堅決查處并停止貸款。已被擠占挪用的，要結合對虧損掛帳的清理，落實還款責任，限期歸還。今后如再出現(xiàn)擠占挪用糧食收購資金，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要立即停止貸款，由此發(fā)生給農(nóng)民“打白條”或者不按政策收購農(nóng)民糧食的問題，由省級政府承擔責任，并限期收回被擠占挪用的資金。凡地方財政欠撥按政策規(guī)定應撥付的糧食撥補款或地方政府擠占挪用糧食收購資金，而導致糧食企業(yè)不能按期歸還銀行貸款的，由財政部從中央財政對該省(自治區(qū)、直轄市)的稅收返還款中扣回，用于歸還銀行貸款。
七、統(tǒng)一認識，加強領導，保證糧食流通體制改革順利進行
(三十五)國務院有關部門要形成分工明確、調(diào)控及時的決策機制和運作機制。國家發(fā)展計劃委員會會同有關部門搞好全國糧食宏觀調(diào)控，提出全國糧食總量平衡和進出口計劃，制定糧食價格政策，并加強對糧食價格的監(jiān)測、監(jiān)督和檢查。國家發(fā)展計劃委員會會同財政部、國家糧食儲備局提出中央儲備糧收儲和動用計劃，報國務院批準后執(zhí)行。財政部要做好糧食風險基金和中央財政承擔的糧油補貼資金的管理和監(jiān)督。國家糧食儲備局要做好中央儲備糧的管理工作。其他部門要按照各自職能分工，落實國家各項糧食政策。
(三十六)改革糧食流通體制，對于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制具有重大意義。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本決定精神，結合本地實際情況，盡快制定本地區(qū)糧食流通體制改革的實施方案和具體辦法。各地區(qū)和國務院有關部門要加強領導，周密部署，精心組織，抓好落實，扎實細致地做好工作，妥善處理改革過程中出現(xiàn)的新問題，確保各項改革措施順利實施，務必達到預期的改革目標。
本決定自發(fā)布之日起實行。前發(fā)文件和規(guī)定，凡與本決定不一致的，一律以本決定為準。
國 務 院
一九九八年五月十日
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