上訴人（原審被告）哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，住所地哈爾濱市利民開發(fā)區(qū)北京路。
負(fù)責(zé)人鄭永剛，該委員會主任。
委托代理人閆銘釗，黑龍江龍信達(dá)律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審原告）哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司，住所地哈爾濱市利民開發(fā)區(qū)。
法定代表人陳明，該公司董事長。
委托代理人李麗娟，黑龍江高盛律師事務(wù)所律師。
原審被告哈爾濱市呼蘭區(qū)人民政府，住所地哈爾濱市利民開發(fā)區(qū)南京路8號。
法定代表人朱輝，該區(qū)區(qū)長。
原審被告哈爾濱市呼蘭區(qū)國土資源局，住所地哈爾濱市利民開發(fā)區(qū)南京路8號。
法定代表人金濤，該局局長。

上訴人哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱利民開發(fā)區(qū)管委會）與被上訴人哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司（以下簡稱國基公司）、原審被告呼蘭區(qū)人民政府（以下簡稱呼蘭區(qū)政府）、呼蘭區(qū)國土資源局（以下簡稱呼蘭國土局）土地出讓合同糾紛一案，哈爾濱市中級人民法院于2014年9月20日作出（2013）哈民一民初字第58號民事判決，利民開發(fā)區(qū)管委會不服該判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人利民開發(fā)區(qū)管委會的委托代理人閆銘釗，被上訴人國基公司的委托代理人李麗娟到庭參加訴訟。原審被告呼蘭區(qū)政府、呼蘭國土局拒絕接受本院傳票，未參加庭審。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院判決認(rèn)定：1995年2月28日，國基公司的上級主管單位中農(nóng)信海南公司以及黑龍江信海房地產(chǎn)實業(yè)公司作為雙甲方，同雙乙方，即呼蘭區(qū)（縣）政府、利民開發(fā)區(qū)管委會簽訂《哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)開發(fā)總協(xié)議書》，約定總開發(fā)面積14.5平方公里，呼蘭區(qū)（縣）政府、利民開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)將土地證辦至中農(nóng)信海南公司名下，以利總體開發(fā)。協(xié)議書對國基公司的投資金額、雙方的合作期限、權(quán)利義務(wù)以及利潤分配方式等問題也進(jìn)行詳細(xì)的約定。14.5平方公里開發(fā)范圍的規(guī)劃圖得到利民開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理分局的審核批準(zhǔn)。
1999年11月16日，因國基公司的上級主管單位發(fā)生變更，合作的各方又續(xù)簽《哈爾濱“太陽島新村”中小城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)總協(xié)議書》（以下簡稱“開發(fā)總協(xié)議”）。內(nèi)容：第一章總則第一條，協(xié)議各方甲方：國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)公司，法定地址：?？谑泻５閸u沿江四東路金都花園，法定代表人：鮑忠杰，職務(wù)：總經(jīng)理；乙方：哈爾濱市呼蘭縣人民政府，地址：哈爾濱市呼蘭縣呼蘭鎮(zhèn)，代表人：王忠新，職務(wù)：縣長，哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，地址：哈爾濱市呼蘭縣利民鎮(zhèn)，代表人：孫申才，職務(wù)：副縣長兼哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會常務(wù)副主任；丙方：黑龍江信海房地產(chǎn)實業(yè)公司，法定地址：哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，法定代表人：孫萬成，職務(wù)：總經(jīng)理。第二條，甲、乙、丙三方一致認(rèn)為，哈爾濱“太陽島新村”中小城鎮(zhèn)建設(shè)項目的開發(fā)建設(shè)，將引導(dǎo)和牽動哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以及呼蘭縣向“農(nóng)村城市化，農(nóng)民居民化、城市田園化”的新型城鎮(zhèn)方向轉(zhuǎn)變、發(fā)展，符合國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)公司立足城鄉(xiāng)結(jié)合部、建設(shè)中小城鎮(zhèn)的宗旨，對于促進(jìn)該地區(qū)的發(fā)展繁榮、形成中小城鎮(zhèn)建設(shè)樣板具有十分重要的意義。為此，合作各方就投資開發(fā)建設(shè)以“太陽島新村”為項目名稱的新型中小城鎮(zhèn)事宜，依據(jù)國家、黑龍江省有關(guān)法律、法規(guī)，本著平等、互利、自愿的原則，經(jīng)協(xié)商達(dá)成共識，簽訂本總協(xié)議書。第三條，開發(fā)方式為甲、乙、丙三方合作開發(fā)，甲、丙方以資金投入，乙方以土地投入。三方依法設(shè)立“哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司”（本協(xié)議稱合作公司），負(fù)責(zé)實施本協(xié)議界定地域內(nèi)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營活動。第四條，乙方依據(jù)黑龍江省人民政府《關(guān)于建立哈爾濱經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》（黑政函（1991）14號）文件精神，對本協(xié)議第九條所界定地域內(nèi)的第一期開發(fā)用地進(jìn)行征用，并對第九條所界定地域內(nèi)的其余用地進(jìn)行預(yù)征，在取得合法的土地開發(fā)手續(xù)后，交由合作公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營。第五條，為了保證合作各方的利益，本協(xié)議所界定地域范圍內(nèi)的土地，乙方不再出讓、出租或用于其他用途，統(tǒng)一由合作公司進(jìn)行建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營和招商引資。第六條，根據(jù)呼蘭縣城鎮(zhèn)發(fā)展需要，合作公司對本協(xié)議所界定的地域本著統(tǒng)一規(guī)劃、分期開發(fā)、分期建設(shè)、分期受益的原則進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。并在國家規(guī)定的各類土地使用年限內(nèi)，依法進(jìn)行土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、交換及以土地使用權(quán)作為合資、合營條件等經(jīng)營活動，其權(quán)益受國家法律保護(hù)。第七條，合作公司享受國家、省、市、縣等各級政府關(guān)于哈爾濱市利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的各項優(yōu)惠政策。第二章開發(fā)范圍及投資總額第八條，土地位置：以附件規(guī)劃圖為準(zhǔn)。第九條，地域界限：以附件規(guī)劃圖為準(zhǔn)。總開發(fā)面積十四點五平方公里。乙方要將紅線圖辦至合作公司名下。其一：乙方要將第一期七平方公里的土地證辦至合作公司名下；其二：合作公司在第一期開發(fā)路網(wǎng)延伸至地界邊緣前或項目建設(shè)所涉及的范圍內(nèi)，乙方要將第二期七點五平方公里的土地證辦至合作公司名下，以利于總體開發(fā)。第十條，投資總額：根據(jù)合作三方審定的哈爾濱“太陽島新村”控制性詳細(xì)規(guī)劃，以項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)概算確定投資總額。第三章合作公司第十一條，甲、乙、丙三方合作設(shè)立“哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司”，作為本協(xié)議實施的主體。合作公司經(jīng)哈爾濱市工商行政管理局核準(zhǔn)，依法注冊取得法人資格，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第十二條，合作公司注冊登記時，合作各方的出資方式和比例分別為：甲方以資金入股，占全部股份的52.5%；乙方以土地入股，占全部股份的22.5%；丙方以資金入股，占全部股份的25%。第十三條，董事會：1、合作公司登記注冊之日，為合作公司董事會成立之日。2、董事會為合作公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要職權(quán)為：決定合作公司的發(fā)展規(guī)劃及經(jīng)營決策；審核財務(wù)收支和決算；制定和修改公司章程；決定合作公司與其他經(jīng)濟(jì)組織的合作方式；決定合作公司總經(jīng)理的任免；其他經(jīng)董事長認(rèn)為應(yīng)由董事會決定的事項。3、董事會由五名成員組成，其中：甲方二名、乙方二名、丙方一名。董事長為法人代表、由甲方擔(dān)任，副董事長由乙方擔(dān)任。董事會成員任期四年，可以連選連任。4、董事會每年至少召開一次董事會會議，由董事召集并主持，會議記錄經(jīng)與會董事簽字后歸檔保存。第十四條，經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)：1、合作公司設(shè)總經(jīng)理一名，副總經(jīng)理二至三名，總經(jīng)理由董事會任免，副總經(jīng)理由總經(jīng)理提名報董事會批準(zhǔn)。2、總經(jīng)理的職責(zé)是執(zhí)行董事會的各項決議，組織領(lǐng)導(dǎo)合作公司日常經(jīng)營管理工作；副總經(jīng)理協(xié)助總經(jīng)理工作。第十五條，合作公司的合作期為二十年，合作期限從登記注冊之日起計算。經(jīng)董事會一致通過，可以在合作期滿前六個月內(nèi)向原登記審批機(jī)關(guān)申請延長合作期限。第四章開發(fā)進(jìn)度及內(nèi)容第十六條，在本協(xié)議第九條所界定的地域內(nèi)，由合作公司本著統(tǒng)一規(guī)劃、先行啟動、分期實施、滾動發(fā)展的原則進(jìn)行分期開發(fā)建設(shè)，做到開發(fā)一片、收益一片。第十七條，合作公司在界定的范圍內(nèi)，按照董事會審定并經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的哈爾濱“太陽島新村”總體規(guī)劃，全權(quán)負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營活動。第十八條，按照哈爾濱“太陽島新村”總體規(guī)劃要求，合作公司可自辦或招商引進(jìn)項目，邊建設(shè)邊開發(fā)，務(wù)求在供電、供水設(shè)施投入使用時即有一部分工商企業(yè)投產(chǎn)，以合乎經(jīng)濟(jì)效益。第十九條，在哈爾濱“太陽島新村”的開發(fā)建設(shè)過程中，由乙方負(fù)責(zé)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)免收配套費(fèi)，并負(fù)責(zé)配套的順利接口，以保證開發(fā)建設(shè)的順利進(jìn)行。第二十條，甲、乙、丙三方商定，在完善哈爾濱“太陽島新村”控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，五年內(nèi)項目（太陽島海景灣）和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額安排50000萬人民幣（五億元人民幣），力爭在2005年初具規(guī)模。第五章責(zé)任和義務(wù)第二十一條，甲方責(zé)任和義務(wù)：1、負(fù)責(zé)合作公司的管理和經(jīng)營；2、負(fù)責(zé)“太陽島新村”總體規(guī)劃和建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計工作；3、負(fù)責(zé)合作公司開發(fā)建設(shè)所需資金的籌措、投入和運(yùn)用。第二十二條，乙方的責(zé)任和義務(wù)：1、負(fù)責(zé)辦理本協(xié)議所界定地域內(nèi)的土地征用手續(xù)，并對預(yù)征的土地進(jìn)行控制保留；2、負(fù)責(zé)總體規(guī)劃的審批和建設(shè)項目的立項、報建工作；3、負(fù)責(zé)辦理本協(xié)議所界定地域內(nèi)的搬遷工作；4、負(fù)責(zé)處理、協(xié)調(diào)開發(fā)過程中與開發(fā)建設(shè)有關(guān)的周邊關(guān)系、群眾利益和社會治安。5、參與合作公司的經(jīng)營。第二十三條，丙方的責(zé)任和義務(wù)：1、負(fù)責(zé)相應(yīng)開發(fā)建設(shè)資金的投入；2、參與“太陽島新村”總體規(guī)劃和建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計工作；3、負(fù)責(zé)組織建設(shè)施工及工程質(zhì)量監(jiān)督等技術(shù)性工作；4、參與合作公司的經(jīng)營。第六章財務(wù)管理、利潤分配和提取方式第二十四條，開發(fā)建設(shè)的財務(wù)管理由合作公司負(fù)責(zé)，合作公司單獨(dú)設(shè)立帳戶、獨(dú)立核算，負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)支出及經(jīng)營收入的財務(wù)管理，并接受各方的審核和指導(dǎo)。甲、乙、丙三方按開發(fā)建設(shè)所得純利潤進(jìn)行分配。第二十五條，純利潤為開發(fā)建設(shè)收益扣除開發(fā)建設(shè)總成本后的利潤部分。開發(fā)建設(shè)總成本包括：合作公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)所投入的資金、在開發(fā)過程中投入的管理費(fèi)用及其它費(fèi)用、投入資金的利息，應(yīng)向國家繳納的各種稅、費(fèi)。第二十六條，開發(fā)建設(shè)所得純利潤按甲、乙、丙三方入股的比例進(jìn)行分配，即甲方得52.5%；乙方得22.5%（乙方的土地投入含在乙方應(yīng)得的22.5%純利潤之內(nèi)），丙方得25%。分配后甲、乙、丙三方承諾在應(yīng)得的分配利潤中提出5%作為公益事業(yè)基金。第七章違約責(zé)任第二十七條，協(xié)議任意一方違約，應(yīng)賠償合作方因此所受的直接經(jīng)濟(jì)損失。第二十八條，由于乙方過錯而延誤合作公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和招商引資，乙方應(yīng)賠償因此而給合作方造成的經(jīng)濟(jì)損失。第二十九條，因合作公司未按協(xié)議進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，而責(zé)任在甲方或丙方時，應(yīng)賠償因此而給乙方造成的經(jīng)濟(jì)損失。第八章附則第三十條，本協(xié)議書為甲、乙、丙三方合作的準(zhǔn)則，在執(zhí)行過程中，所涉及的具體事宜，甲、乙、丙三方本著友好協(xié)商的原則解決。凡經(jīng)甲、乙、丙三方全權(quán)代表或授權(quán)代表簽署的所有有關(guān)本協(xié)議的補(bǔ)充、修正協(xié)議、合同文本均視為本協(xié)議的正式組成部分，與本協(xié)議具有同等法律效力。第三十一條，本協(xié)議書執(zhí)行過程中，除遇不可抗力外，甲、乙、丙三方承諾遵守和執(zhí)行協(xié)議的全部條款，任何一方不得單獨(dú)修改或變更協(xié)議，否則視為違約。第三十二條，本協(xié)議書一式九份，甲、乙、丙三方各執(zhí)三份，自簽訂之日起生效。
2000年7月8日，中共呼蘭縣委組織部給工商局出具證明確認(rèn)，國基公司屬于呼蘭區(qū)（縣）政府的代理公司，同意時任呼蘭縣副縣長孫申才、以及政府的工作人員郝淑華、尤澤一等在國基公司任職。根據(jù)工商檔案登記記載由國基公司出資8000萬元，呼蘭區(qū)政府及利民開發(fā)區(qū)管委會以土地出資，開發(fā)范圍是利民開發(fā)區(qū)。
2001年4月22日，國基公司與利民開發(fā)區(qū)管委會簽訂《哈爾濱“太陽島新村”中小城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)總協(xié)議書補(bǔ)充協(xié)議》（以下簡稱“補(bǔ)充協(xié)議”）。內(nèi)容：甲方：哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司。乙方：哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，地址：哈爾濱呼蘭區(qū)利民鎮(zhèn)，代表人：孫申才職務(wù)：呼蘭區(qū)副區(qū)長兼哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會常務(wù)副主任。第一條：甲、乙雙方簽訂的《哈爾濱“太陽島新村”中小城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)總協(xié)議書》約定的哈爾濱“太陽島新村”中小城鎮(zhèn)建設(shè)項目，已引導(dǎo)和牽動了哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以及呼蘭區(qū)向“農(nóng)村城市化、農(nóng)民居民化、城市田園化”的新型城鎮(zhèn)方向轉(zhuǎn)變和發(fā)展，符合哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司立足城鄉(xiāng)結(jié)合部、建設(shè)中小城鎮(zhèn)的宗旨，對于促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮，形成中小城鎮(zhèn)建設(shè)樣板起到了十分重要的作用，得到地方政府的充分肯定。為此，合作雙方在《總協(xié)議書》的基礎(chǔ)上就投資開發(fā)建設(shè)以“太陽城”為項目名稱的新型中小城鎮(zhèn)事宜，依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，以及黑龍江省相關(guān)規(guī)定，本著平等、互利、自愿的原則，經(jīng)協(xié)商達(dá)成共識，簽訂本補(bǔ)充協(xié)議。第二條：因原《總協(xié)議書》土地減少，給予甲方補(bǔ)償。土地位置為：哈黑公路（副路）以東，垃圾處理場東側(cè)以西，張戶路以南，南京路（規(guī)劃）以北地域，總占地面積224萬平方米，扣除村屯后占地面積約180萬平方米（以附件地形圖為準(zhǔn)）。第三條：該地塊的土地使用權(quán)出讓金定為70元／㎡人民幣，出讓金總額12600萬元（先以扣除村屯后占地面積180萬平方米計算）。本補(bǔ)充協(xié)議經(jīng)雙方簽字后，乙方向甲方繳付土地使用權(quán)出讓金總額的23%共計人民幣2900萬元，作為履行合同定金，在辦理征地手續(xù)時定金抵作土地使用權(quán)出讓金。第四條：乙方負(fù)責(zé)辦理本補(bǔ)充協(xié)議所界定地域內(nèi)的土地征用手續(xù)，并對預(yù)征的土地進(jìn)行控制保留；負(fù)責(zé)總體規(guī)劃的審批和建設(shè)項目的立項、報建審批工作；負(fù)責(zé)辦理本補(bǔ)充協(xié)議所界定地域內(nèi)的搬遷工作；負(fù)責(zé)處理、協(xié)調(diào)開發(fā)過程中與開發(fā)建設(shè)有關(guān)的周邊關(guān)系、農(nóng)民利益和社會治安。第五條：乙方在甲方支付全部土地使用權(quán)出讓金后15日內(nèi)，依照協(xié)議規(guī)定為甲方辦理《中華人民共和國國有土地使用證》，甲方取得土地使用權(quán)。第六條：甲方在國家規(guī)定的各類土地使用年限內(nèi)，依法進(jìn)行土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、交換及以土地使用權(quán)作為合資、合營條件等經(jīng)營活動，其權(quán)益受國家法律保護(hù)。哈國基公司享受國家、省、市、縣等各級政府關(guān)于哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的各項優(yōu)惠政策。第七條：本補(bǔ)充協(xié)議由甲方負(fù)責(zé)組織實施，從事地域內(nèi)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營活動。甲方本著統(tǒng)一規(guī)劃、先行啟動、分期實施、滾動發(fā)展的原則進(jìn)行分期開發(fā)建設(shè)。在完善哈爾濱“太陽城”控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，五年內(nèi)項目投資總額達(dá)到20000萬元人民幣。第八條：為了保證甲方的利益實現(xiàn)，本補(bǔ)充協(xié)議所界定地域范圍內(nèi)的土地，乙方不得再出讓、出租或者用于其他用途，統(tǒng)一由甲方進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營和招商引資。第九條：甲方負(fù)責(zé)“太陽城”總體規(guī)劃和建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計工作，負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)所需資金的籌措、投入和運(yùn)作。第十條：如果一方未履行本合同規(guī)定的義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。如果由于乙方的過失而致使甲方對該地塊使用權(quán)占有的延期，甲方應(yīng)賠償依法已付出讓金日萬分之二點一的違約金。甲方在該地塊上未按開發(fā)計劃進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)繳納已付出讓金日萬分之二點一的違約金。第十一條：本補(bǔ)充協(xié)議訂立、效力、解釋、履行及爭議的解決均受中華人民共和國法律的保護(hù)和管轄。因執(zhí)行本補(bǔ)充協(xié)議發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成，雙方可向人民法院起訴。第十二條：本補(bǔ)充協(xié)議執(zhí)行中，甲、乙雙方承諾遵守和執(zhí)行協(xié)議的全部條款，任何一方不得單獨(dú)修改或者變更協(xié)議，否則視為違約。本協(xié)議一式六份，甲、乙雙方各執(zhí)三份。經(jīng)雙方代表人簽字和加蓋公章后即發(fā)生法律效力。未盡事宜可由雙方協(xié)商簽訂補(bǔ)充協(xié)議解決。甲方：哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司，法定代表人：鮑忠杰。乙方：哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，代表人：孫申才。
2005年1月20日、5月19日，原呼蘭縣國土資源局開發(fā)區(qū)分局分別向國基公司出具收取20000000元、9326388.47元“黑龍江省行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)”。
2005年5月4日，利民開發(fā)區(qū)管委會出具《關(guān)于同意哈爾濱利民開發(fā)區(qū)實業(yè)開發(fā)總公司退出哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)公司的證明》，內(nèi)容：利民開發(fā)區(qū)實業(yè)總公司屬政府代理公司，為了推動開發(fā)建設(shè)，曾同國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)公司以合作的方式推動開發(fā)，成立了哈國基，該公司沒有實際投入。為了理順管理體制，調(diào)動多方面開發(fā)建設(shè)的積極性，經(jīng)研究同意退出國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)公司，不再參與其開發(fā)建設(shè)事宜，國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)公司的一切債權(quán)債務(wù)自退出之日起，與哈爾濱利民開發(fā)區(qū)實業(yè)開發(fā)總公司無關(guān)，不負(fù)任何連代（帶）責(zé)任。
另查明，在利民開發(fā)區(qū)管委會繪制的“利民開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖”中顯示，訴爭之180萬平方米的土地中，部分標(biāo)志為已批供地，已建設(shè)狀態(tài)。
2013年10月17日，國基公司以特快專遞的方式，分別向呼蘭區(qū)政府、利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)國土局發(fā)出“關(guān)于退還定金的告知函”。主要內(nèi)容為國基公司已向呼蘭區(qū)國土局交付購買土地定金29326388.47元，至今未交付合同約定的土地，鑒于該土地目前已不存在，合同無法履行，該公司要求雙倍返還定金并承擔(dān)相應(yīng)損失。
在本案審理過程中，利民開發(fā)區(qū)管委會向本院出具的情況說明：“2001年4月，國基公司與被告簽訂協(xié)議，約定被告向國基公司出讓土地180萬平方米，由于協(xié)議違反法律規(guī)定，被告終止協(xié)議履行，未履行協(xié)議約定的出讓義務(wù)”。
2014年5月30日，呼蘭區(qū)政府向出具《授權(quán)委托書》，內(nèi)容：“委托人：哈爾濱市呼蘭區(qū)人民政府，法定代表人：朱輝，職位：區(qū)長?，F(xiàn)委托上列受委托人在我與哈爾濱國基中小城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司土地出讓合同糾紛一案中，作為我方訴訟代理人。代理權(quán)限為：全權(quán)代理，代為承認(rèn)、變更、放棄訴訟權(quán)利，代為和解、代收法律文書。受托人的答辯、舉證、陳述等庭審意見均為委托人的意見”。呼蘭區(qū)政府加蓋印章，法定代表人朱輝簽名。
國基公司訴稱：其與呼蘭區(qū)人民政府、利民開發(fā)區(qū)管委會的合作開始于1995年。1999年11月16日，相關(guān)各方簽訂開發(fā)總協(xié)議，約定總開發(fā)面積14.5平方公里。2001年4月22日，國基公司同利民開發(fā)區(qū)管委會又簽訂補(bǔ)充協(xié)議，該協(xié)議約定因開發(fā)總協(xié)議土地減少，給予國基公司補(bǔ)償。土地位置為：哈黑公路（副路）以東，垃圾處理場東側(cè)以西，張戶路以南，南京路（規(guī)劃）以北地域，總占地面積約224萬平方米，扣除村屯后占地面積約180萬平方米（以附件地形圖為準(zhǔn)）。上述地塊的土地使用權(quán)出讓金定為70元／㎡人民幣，出讓金總額12600萬元。同時約定補(bǔ)充協(xié)議經(jīng)雙方簽字后，國基公司繳付土地使用權(quán)出讓金總額的23%、共計人民幣2900萬元，作為履行合同定金，在辦理征地手續(xù)時定金抵作土地使用權(quán)出讓金。國基公司依約向呼蘭國土局交付定金29326388.47元，利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭國土局至今未履行義務(wù)，故請求判令：1、利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭國土局雙倍返還定金50400000元；2、請求利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭國土局返還定金4126388.47元并承擔(dān)利息2245632.61元（利息計算至2013年11月1日，要求按照中國人民銀行同期貸款利率計算至實際給付之日）。前兩項訴請本息合計56772021.08元；3、請求利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭國土局按實際轉(zhuǎn)讓爭議土地使用權(quán)所得利潤（按照司法審計的結(jié)果確定）承擔(dān)賠償責(zé)任；4、訴訟費(fèi)用由利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭國土局承擔(dān)。
利民開發(fā)區(qū)管委會辯稱：一、國基公司訴請雙倍返還定金、返還定金，承擔(dān)利息的訴訟請求無合同及法律依據(jù)，應(yīng)予以駁回；根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《國有土地使用權(quán)合同糾紛的司法解釋》）第二條“開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。本解釋實施前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效?！币?guī)定，利民開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與國基公司簽訂土地出讓合同無效。依據(jù)《合同法》第五十七條規(guī)定合同無效，除合同中獨(dú)立存在的有關(guān)解決爭議方法的條款外，其他條款均無法律效力，故合同中的定金條款同樣無法律效力。國基公司無法定及約定依據(jù)主張雙倍返還定金。二、國基公司訴請支付實際轉(zhuǎn)讓爭議土地所得利潤，該請求無法律依據(jù)，應(yīng)予以駁回；國基公司并未提出司法審計的具體數(shù)額。國基公司第一項訴訟請求，請求雙倍返還定金，雙倍返還定金即是對違約行為的一種懲罰，對守約方經(jīng)濟(jì)上的彌補(bǔ)。國基公司請求支付轉(zhuǎn)讓土地利潤、同時又要求雙倍返還定金，兩項請求屬于重復(fù)補(bǔ)償，于法無據(jù)。三、國基公司的訴請已超過訴訟時效，應(yīng)駁回其全部訴訟請求；補(bǔ)充協(xié)議的時間為2001年，現(xiàn)國基公司時隔十余年后提起訴訟，明顯超過訴訟時效期限。
呼蘭區(qū)國土局辯稱：依據(jù)《國有土地使用權(quán)合同糾紛的司法解釋》第二條的規(guī)定，呼蘭區(qū)政府并未對管委會與國基公司之間簽訂的土地出讓合同的效力加以確認(rèn)，開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方與國基公司簽訂土地出讓合同無效。合同無效，國基公司同樣存在過錯。國基公司訴請支付實際轉(zhuǎn)讓爭議土地所得利潤，該請求無法律依據(jù)，應(yīng)予以駁回；國基公司訴請支付實際轉(zhuǎn)讓爭議土地所得利潤，并要求按照司法審計的結(jié)果確定，但國基公司并未提出司法審計的具體請求，無法確定具體利潤數(shù)額。國基公司訴請支付轉(zhuǎn)讓土地所得利潤的方式承擔(dān)違約責(zé)任，該請求缺少法律依據(jù)，承擔(dān)違約責(zé)任的根本目的，是違約方彌補(bǔ)守約方的經(jīng)濟(jì)損失。而國基公司的損失數(shù)額與轉(zhuǎn)讓土地的利潤之間不存在因果關(guān)系。國基公司的訴請已超過訴訟時效，應(yīng)駁回其全部訴訟請求；國基公司與管委會簽訂協(xié)議書時間為2001年，其應(yīng)在知道或知道其權(quán)利受到侵犯之日起2年內(nèi)提起訴訟，現(xiàn)國基公司時隔十余年后提起訴訟，明顯超過訴訟時效期限。
呼蘭區(qū)政府未出庭答辯，庭審后出具委托利民開發(fā)區(qū)管委會代為其訴訟的授權(quán)委托書，其抗辯觀點同利民開發(fā)區(qū)管委會。
原審法院判決認(rèn)為，利民開發(fā)區(qū)管委會（亦代表呼蘭區(qū)政府）及呼蘭區(qū)國土局對國基公司提出已經(jīng)交付購買土地定金數(shù)額為29326388.47元的訴訟主張均無異議，對此予以確認(rèn)。
本案的主要焦點是“補(bǔ)充協(xié)議”的效力問題。1999年11月份，由國基公司、呼蘭縣（區(qū)）政府、利民開發(fā)區(qū)管委會及黑龍江信海房地產(chǎn)實業(yè)公司共同簽訂的“開發(fā)總協(xié)議”是各方當(dāng)事人的自愿行為，且不違反當(dāng)時的法律強(qiáng)制性規(guī)定，故合法有效。該合同亦部分實際履行，因在該合同的約定土地面積因合同簽訂各方均認(rèn)同的原因而導(dǎo)致無法實際履行，作為“開發(fā)總協(xié)議”合同的簽約方，國基公司與利民開發(fā)區(qū)管委會又于2001年4月份簽訂“補(bǔ)充協(xié)議”。
從“補(bǔ)充協(xié)議”約定的內(nèi)容看：第一條是依據(jù)“開發(fā)總協(xié)議”簽訂本協(xié)議（“合作雙方在《總協(xié)議書》的基礎(chǔ)上就投資開發(fā)建設(shè)以“太陽城”為項目名稱的新型中小城鎮(zhèn)事宜，依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，以及黑龍江省相關(guān)規(guī)定，本著平等、互利、自愿的原則，經(jīng)協(xié)商達(dá)成共識，簽訂本補(bǔ)充協(xié)議”）；第二條是約定擬補(bǔ)償出讓180萬平方米（“因原《總協(xié)議書》土地減少，給予甲方補(bǔ)償。土地位置為：哈黑公路（副路）以東，垃圾處理場東側(cè)以西，張戶路以南，南京路（規(guī)劃）以北地域，總占地面積224萬平方米，扣除村屯后占地面積約180萬平方米）；第三條是約定土地價格及國基公司交付定金義務(wù)（“該地塊的土地使用權(quán)出讓金定為70元／㎡人民幣，出讓金總額12600萬元。本補(bǔ)充協(xié)議經(jīng)雙方簽字后，乙方向甲方繳付土地使用權(quán)出讓金總額的23%共計人民幣2900萬元，作為履行合同定金，在辦理征地手續(xù)時定金抵作土地使用權(quán)出讓金”；第四條是約定由利民開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)辦理土地征用手續(xù)的義務(wù)（“乙方負(fù)責(zé)辦理本補(bǔ)充協(xié)議所界定地域內(nèi)的土地征用手續(xù)，并對預(yù)征的土地進(jìn)行控制保留；負(fù)責(zé)總體規(guī)劃的審批和建設(shè)項目的立項、報建審批工作；負(fù)責(zé)辦理本補(bǔ)充協(xié)議所界定地域內(nèi)的搬遷工作；負(fù)責(zé)處理、協(xié)調(diào)開發(fā)過程中與開發(fā)建設(shè)有關(guān)的周邊關(guān)系、農(nóng)民利益和社會治安”）；第五條是約定國基公司取得土地使用權(quán)證的方式（“乙方在甲方支付全部土地使用權(quán)出讓金后15日內(nèi)，依照協(xié)議規(guī)定為甲方辦理《中華人民共和國國有土地使用證》，甲方取得土地使用權(quán)）；第六條是約定國基公司享有的權(quán)利（“甲方在國家規(guī)定的各類土地使用年限內(nèi)，依法進(jìn)行土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、交換及以土地使用權(quán)作為合資、合營條件等經(jīng)營活動，其權(quán)益受國家法律保護(hù)。哈國基公司享受國家、省、市、縣等各級政府關(guān)于哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的各項優(yōu)惠政策”）；第七條是約定國基公司開發(fā)該土地的方式（“本補(bǔ)充協(xié)議由甲方負(fù)責(zé)組織實施，從事地域內(nèi)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營活動。甲方本著統(tǒng)一規(guī)劃、先行啟動、分期實施、滾動發(fā)展的原則進(jìn)行分期開發(fā)建設(shè)。在完善哈爾濱“太陽城”控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，五年內(nèi)項目投資總額達(dá)到20000萬元人民幣”）；第八條主要是約定利民開發(fā)區(qū)管委會不得再另行轉(zhuǎn)讓約定的土地（“為了保證甲方的利益實現(xiàn)，本補(bǔ)充協(xié)議所界定地域范圍內(nèi)的土地，乙方不得再出讓、出租或者用于其他用途，統(tǒng)一由甲方進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營和招商引資”）；第九條是約定國基公司自行開發(fā)建設(shè)（“甲方負(fù)責(zé)“太陽城”總體規(guī)劃和建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計工作，負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)所需資金的籌措、投入和運(yùn)作”）；第十條及第十二條是約定未履行義務(wù)要承擔(dān)違約責(zé)任（“如果一方未履行本合同規(guī)定的義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。如果由于乙方的過失而致使甲方對該地塊使用權(quán)占有的延期，甲方應(yīng)賠償依法已付出讓金日萬分之二點一的違約金。甲方在該地塊上未按開發(fā)計劃進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)繳納已付出讓金日萬分之二點一的違約金”；“本補(bǔ)充協(xié)議執(zhí)行中，甲、乙雙方承諾遵守和執(zhí)行協(xié)議的全部條款，任何一方不得單獨(dú)修改或者變更協(xié)議，否則視為違約”）；第十一條是約定解決爭議的方式（“本補(bǔ)充協(xié)議訂立、效力、解釋、履行及爭議的解決均受中華人民共和國法律的保護(hù)和管轄。因執(zhí)行本補(bǔ)充協(xié)議發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成，雙方可向人民法院起訴”）。
原審法院分析認(rèn)定該“補(bǔ)充協(xié)議”：一是該協(xié)議是依據(jù)“開發(fā)總協(xié)議”的合同相關(guān)方，對履行“開發(fā)總協(xié)議”所簽訂的補(bǔ)充協(xié)議；二是該協(xié)議的簽訂符合“開發(fā)總協(xié)議”第八章第三十條“本協(xié)議書為甲、乙、丙三方合作的準(zhǔn)則，在執(zhí)行過程中，所涉及的具體事宜，甲、乙、丙三方本著友好協(xié)商的原則解決。凡經(jīng)甲、乙、丙三方全權(quán)代表或授權(quán)代表簽署的所有有關(guān)本協(xié)議的補(bǔ)充、修正協(xié)議、合同文本均視為本協(xié)議的正式組成部分，與本協(xié)議具有同等法律效力?！钡募s定；三是該協(xié)議是雙方在履行“開發(fā)總協(xié)議”合同過程中，因呼蘭縣（區(qū)）政府提供的土地數(shù)量未達(dá)到約定而簽訂，合同目的是以再向國基公司出讓180萬平方米的土地；四是國基公司所依約支付的出讓土地定金29326388.47元，亦由呼蘭縣（區(qū)）土地資源局出具相應(yīng)收據(jù)。因此，該協(xié)議并不是由利民開發(fā)區(qū)管委會獨(dú)立、單獨(dú)與國基公司就出讓180萬平方米土地而簽訂的土地出讓協(xié)議，而是由利民開發(fā)區(qū)管委會代表呼蘭區(qū)政府與國基公司所簽訂的出讓協(xié)議。故該協(xié)議利民開發(fā)區(qū)管委會的簽約行為亦代表呼蘭縣（區(qū)）政府。
綜上，該“補(bǔ)充協(xié)議”屬于“開發(fā)總協(xié)議”從合同，也是“開發(fā)總協(xié)議”的合同簽約方真實意思表示，并不損害第三方的合法權(quán)利，且不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，故“補(bǔ)充協(xié)議”合法有效，并且符合2005年8月1日實施的《關(guān)于審理土地使用權(quán)合同糾紛的解釋》第二條，“開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。本解釋實施前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。”中第二款的規(guī)定。據(jù)此，對利民開發(fā)區(qū)管委會（亦代表呼蘭區(qū)政府）及呼蘭區(qū)國土局以該協(xié)議違反關(guān)于審理土地使用權(quán)合同糾紛的解釋第二條第一款“開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！睘橛桑岢觥把a(bǔ)充協(xié)議”無效的抗辯主張，因與本案客觀事實不符，故理由不能成立，對此主張不予支持。
在“補(bǔ)充協(xié)議”中，國基公司享有的權(quán)利是將要獲得180萬平方米土地的使用權(quán)，承擔(dān)的義務(wù)是需先支付12600萬元土地出讓款的23%價款的定金，并支付剩余土地出讓金；利民開發(fā)區(qū)管委會享有的權(quán)利是將要收取12600萬元土地出讓金、并在簽約后收取定金2900萬元，承擔(dān)的是需辦理擬出讓土地的征收、交付土地等土地出讓方的義務(wù)。因該協(xié)議在簽訂時所約定的土地并未實際予以征收，協(xié)議約定了由利民開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)辦理土地依法出讓的具體事宜，而將農(nóng)村集體土地依法征收后方能予以出讓是法律強(qiáng)制性的規(guī)定，也是國有土地出讓的基礎(chǔ)要件，而政府系征收行為的唯一執(zhí)行者，在利民開發(fā)區(qū)管委會未依約定完成土地征收義務(wù)前，國基公司未向其支付全部土地出讓金的行為，并不違反雙方的約定及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，且利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府亦未舉示向國基公司催繳土地出讓金的證據(jù)，亦未要求解除合同，故對利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭區(qū)國土局以國基公司未全額支付土地出讓金為由，提出國基公司違約的抗辯主張，不予支持。
由于在“補(bǔ)充協(xié)議”中，對國基公司繳納定金時間的約定是“本補(bǔ)充協(xié)議經(jīng)雙方簽字后”，并無具體限定條款，而利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府及呼蘭區(qū)國土局對呼蘭縣國土資源局于2005年1月20日、5月19日分別開具收到定金的票據(jù)前后，均未對國基公司的此種支付行為提出異議，亦表明對國基公司的此種支付行為的認(rèn)同，且該行為并不違反雙方之間就此問題的約定。因此，對利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭區(qū)國土局提出國基公司在簽約4年后才繳納定金，屬于違約的抗辯主張，不予支持。
雖然在“補(bǔ)充協(xié)議”中，雙方并沒有就交付定金的時間、辦理征收土地的時間、交付土地的時間、支付總出讓價款的時間等土地出讓合同履行的要件作出具體約定，但該情形雙方可依照《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第六十一條“合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價款或者報酬、履行地點等內(nèi)容沒有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定?！奔暗诹l第（四）項“履行期限不明確的，債務(wù)人可以隨時履行，債權(quán)人也可以隨時要求履行，但應(yīng)當(dāng)給對方必要的準(zhǔn)備時間?！钡冢ㄎ澹╉棥奥男蟹绞讲幻鞔_的，按照有利于實現(xiàn)合同目的的方式履行?！庇枰越鉀Q，并不影響合同的效力，故在該“補(bǔ)充協(xié)議”未解除之前，仍處在繼續(xù)或等待履行狀態(tài)，據(jù)此，對利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭區(qū)國土局以國基公司提起本案訴訟已經(jīng)超過訴訟時效期間的抗辯主張，不予支持。
由于利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府對“補(bǔ)充協(xié)議”中約定出讓給國基公司的180萬平方米土地，現(xiàn)已出讓給案外人，并且明確表示不能繼續(xù)履行，而國基公司提起本案訴訟亦提出解除該“補(bǔ)充協(xié)議”的訴求，依據(jù)《合同法》第九十四條：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：（四）當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實現(xiàn)合同目的；”的規(guī)定，原審法院對“補(bǔ)充協(xié)議”予以解除。因利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府將該180萬平方米土地出讓案外人的行為，違反了“補(bǔ)充協(xié)議”第八條的約定，構(gòu)成違約。因此，根據(jù)《合同法》第一百零七條“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。雖雙方在“補(bǔ)充協(xié)議”第十條對違約所承擔(dān)違約責(zé)任的方式予以約定，但國基公司提起本案訴訟對違約金選擇定金罰則的訴求，符合《合同法》第一百一十五條“當(dāng)事人可以依照，﹤中華人民共和國擔(dān)保法﹥約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務(wù)的，無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金?！奔暗谝话僖皇鶙l“當(dāng)事人既約定違約金，又約定定金的，一方違約時，對方可以選擇適用違約金或者定金條款”的規(guī)定，故對國基公司以其支付的29326388.47元中，按照12600萬元的20%即2520萬元作為定金雙倍返還的訴求，亦符合《中華人民共和國擔(dān)保法》第九十一條“定金的數(shù)額由當(dāng)事人約定，但不得超過主合同標(biāo)的額的百分之二十?！钡囊?guī)定，予以支持。其余4126388.47元，作為土地出讓金，由呼蘭區(qū)國土局返還。
基于國基公司對利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府、呼蘭區(qū)國土局違約行為，選擇違約賠償，亦予以支持，故對國基公司提出請求按實際轉(zhuǎn)讓爭議土地使用權(quán)所得利潤承擔(dān)賠償責(zé)任的訴求，因未舉示相應(yīng)的證據(jù)，且不符合最高人民法院關(guān)于適用《合同法》若干問題的解釋（二）第二十八條“當(dāng)事人依照合同法第一百一十四條第二款的規(guī)定，請求人民法院增加違約金的，增加后的違約金數(shù)額以不超過實際損失額為限。增加違約金以后，當(dāng)事人又請求對方賠償損失的，人民法院不予支持”的規(guī)定，對國基公司的該項訴訟主張，原審法院不予支持。
綜上，因合同的解除，利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照定金罰則，從國基公司已經(jīng)支付的29326388.47元中的25200000元作為定金，向國基公司雙倍返還50400000元，并由呼蘭區(qū)國土局返還其余4126388.47元土地出讓金，并從2005年5月21日起至本判決生效后十日內(nèi)止，按照中國人民銀行發(fā)布的同期貸款利率計付利息。同時，因本案合同的解除，系利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府及呼蘭區(qū)國土局共同違約所致，故三方應(yīng)負(fù)連帶責(zé)任。依照《中華人民共和國合同法》第六十一條、第六十二條、第九十四條（四）項、第一百零七條、第一百一十五條、第一百一十六條，《中華人民共和國擔(dān)保法》第九十一條，《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（二）第二十八條之規(guī)定，判決：一、解除國基公司與利民開發(fā)區(qū)管員會于2001年4月22日簽訂的補(bǔ)充協(xié)議；二、利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)政府于本判決生效后十日內(nèi)，向國基公司返還雙倍定金50400000元；三、呼蘭國土局于本判決生效后十日內(nèi)，返還國基公司交納的土地出讓金4126388.47元，并自2005年5月21日起至本判決生效后十日內(nèi)止，按照中國人民銀行發(fā)布的同期貸款利率計付該本金的利息；四、呼蘭區(qū)政府、利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭國土局互負(fù)連帶責(zé)任；五、駁回國基公司的其他訴訟請求。案件受理費(fèi)325660元，由呼蘭區(qū)政府、利民開發(fā)區(qū)管委會負(fù)擔(dān)293800元，呼蘭國土局負(fù)擔(dān)31860元。

本院認(rèn)為，依據(jù)《土地使用權(quán)合同糾紛的司法解釋》第二條的規(guī)定及本案的事實，利民開發(fā)區(qū)管委會與國基公司
簽訂涉案補(bǔ)充協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為有效協(xié)議。理由為：該條司法解釋第一款雖規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會簽訂的土地出讓合同為無效合同，但第二款又規(guī)定了開發(fā)區(qū)管委會簽訂的土地使用權(quán)出讓合同同時具備兩個條件，即開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)該在該司法解釋實施前，土地使用權(quán)出讓合同在訴訟前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)，可以認(rèn)定為有效合同。經(jīng)查，本案的補(bǔ)充協(xié)議訂立時間在該司法解釋實施前，即2005年8月1日前，符合認(rèn)定土地使用權(quán)出讓協(xié)議有效的時間要求。從補(bǔ)充協(xié)議的形成、簽訂過程及土地管理部門收取出讓金定金的行為看，補(bǔ)充協(xié)議應(yīng)為呼蘭區(qū)（縣）政府的意思表示并經(jīng)過呼蘭國土局的追認(rèn)。一是補(bǔ)充協(xié)議明確約定是依據(jù)開發(fā)總協(xié)議簽訂的，是對開發(fā)總協(xié)議約定內(nèi)容的補(bǔ)充。呼蘭區(qū)（縣）政府作為開發(fā)總協(xié)議的主體，明確約定在執(zhí)行該協(xié)議中，凡涉及的具體事宜，凡經(jīng)協(xié)議三方全權(quán)代表或授權(quán)代表簽署的所有有關(guān)本協(xié)議的補(bǔ)充、修正協(xié)議、合同文本均視為本協(xié)議的正式組成部分，與本協(xié)議有同等法律效力。補(bǔ)充協(xié)議明確約定出讓國基公司的土地面積為80萬平方米，出讓價款為每平方米70元，是對開發(fā)總協(xié)議約定內(nèi)容的補(bǔ)充。二是時任呼蘭區(qū)副區(qū)長兼利民開發(fā)區(qū)管委會常務(wù)副主任孫申才在開發(fā)總協(xié)議中被確定為代表人，其在補(bǔ)充協(xié)議上簽字，亦表明呼蘭區(qū)（縣）政府對補(bǔ)充協(xié)議知曉并認(rèn)可。三是呼蘭區(qū)國土局2005年向國基公司出具收取土地出讓金定金收據(jù)，亦表明呼蘭區(qū)國土局對該協(xié)議的追認(rèn)。上述事實符合《土地使用權(quán)合同糾紛的司法解釋》第二條規(guī)定的可以認(rèn)定土地使用權(quán)出讓合同有效的條件，原審判決認(rèn)定補(bǔ)充協(xié)議有效并無不當(dāng)。依據(jù)有效的協(xié)議，原審法院判決利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)（縣）政府返還雙倍定金，符合《合同法》、《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定。利民開發(fā)區(qū)管委會主張補(bǔ)充協(xié)議無效，僅返還2520萬元的理由不能成立，本院不予支持。
關(guān)于本案是否超過訴訟時效期間的問題。利民開發(fā)區(qū)管委會與國基公司在補(bǔ)充協(xié)議中并未對辦理土地使用權(quán)出讓約定履行期限，補(bǔ)充協(xié)議簽訂時隔4年后，呼蘭國土局出具土地出讓金定金票據(jù)，亦可證明對于履行期限沒有具體約定，屬于未約定履行期限的合同。利民開發(fā)區(qū)管委會及呼蘭區(qū)政府、呼蘭區(qū)國土局并未舉示告知國基公司協(xié)議無法履行或國基公司知道且應(yīng)該知道協(xié)議無法履行，其權(quán)利已經(jīng)受到侵害的證據(jù)，無法確定訴訟時效的起算時間。國基公司于2013年10月17日，以特快專遞的方式，分別向呼蘭區(qū)政府、利民開發(fā)區(qū)管委會、呼蘭區(qū)國土局發(fā)出“關(guān)于退還定金的告知函”，至此訴訟時效起算，國基公司提起本案訴訟并不超過訴訟時效期間。故利民開發(fā)區(qū)管委會僅以國基公司在補(bǔ)充協(xié)議簽訂后時隔十幾年主張權(quán)利作為本案超過訴訟時效的理由不能成立，本院不予支持。
綜上，原審法院判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)129，000.00元，由哈爾濱利民經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。

審　判　長　　李維東 審　判　員　　?！←?代理審判員　　牛國梁

書記員：王世濤