湖北省宜昌市中級人民法院
行政判決書
（2002）宜行再終字第3號
原審上訴人（原審原告）袁祥昭，男，生于1945年，回族，湖北省武漢市人，原系宜昌市電機廠工人。
原審上訴人（原審原告）楊詩玉，女，生于1911年，回族，湖北省宜昌市人，系袁祥昭之母。
委托代理人袁祥昭。
原審上訴人（原審原告）袁祥鳳，女，生于1954年，回族，武漢市人，市電機廠工人，系袁祥昭之妹。
委托代理人袁祥昭。
原審被上訴人（原審被告）宜昌市房地產管理局，住所地宜昌市獻福路4號。
法定代表人余世銀，該局局長。
委托代理人劉桂柱，湖北普濟律師事務所律師。
委托代理人王燕平，該局干部。
原審第三人劉光芬，女，生于1952年，漢族，枝江市人，宜昌棉紡廠工人，系袁祥昭之前妻（1991年11月18日與袁離婚，現仍一起生活）。
原審第三人袁光菁，女，生于1984年，回族，宜昌市人，學生，系袁祥昭之女。
原審第三人宜昌市西陵房地產管理所，住所地宜昌市獻福路3號。
法定代表人危四才，該所所長。
委托代理人周遠正，湖北真原律師事務所律師。
原審主訴人袁祥昭、袁祥鳳、楊詩玉與被上訴人宜昌市房地產管理局（以下簡稱市房管局）及原審第三人劉光芬、袁光菁、宜昌市西陵房地產管理所（以下簡稱西陵房管局）城市房屋拆遷安置補償糾紛一案，西陵區(qū)人民當院經審理作出（1992）西法行審字第2號行政判決，撤銷了市房管局（1991）第28號裁決，責成市房管局重新作出裁決。市房管局又重新作出宜市房裁字（1992）第16號裁決，袁祥昭等人不服，再次向西陵區(qū)人民法院起訴。西陵區(qū)人民法院受案后維持了市房管局（1992）第16號裁決。宣判后，袁祥昭等人仍不服向本院上訴，本院經審理作出（1993）宜市行終字第14號行政判決。袁祥昭等人還不服，從1994年2月起多次向本院和有關單位申請再審及申訴。本案經院長發(fā)現并由本院審判委員會討論決定，作出（2002）宜中行監(jiān)字第1號行政裁定，對本案進行再審，并依法另行組成合議庭，于2002年9月23日公開開庭審理了本案。原審上訴袁祥昭及原審被上訴人市房管局的委托代理人王燕平和劉桂柱、原審第三人西陵房管所的委托代理人周遠正到庭參加訴訟，原審上訴人袁祥鳳、楊詩玉，第三人劉光芬、袁光菁經傳喚未到庭，本案現已審理終結。
原一審判決認定，西陵房管所因房屋拆遷安置補償問題經多次與袁祥昭等人協商達不成協議，遂申請市房管局裁決。市房管局于1991年11月1日作出了宜市房裁字（1991）第28號裁決書：對袁祥昭等人280.18m2的房屋，安置房管公房106.295m2，對原房作價和超面積折價補償合計28806.10m2，袁祥昭不服該裁決，起訴到西陵區(qū)人民法院，該院認定市房管局“適用法律錯誤”，遂作出（1992）西法行審字第2號行政判決，撤銷了市房管局（1991）第28號裁決書，責成市房管局重新作出裁決。市房管局于1992年11月25日重新作出宜昌市房裁字（1992）第16號裁決書，該裁決認定樵湖街1號房屋面積為133.65m2（1990年3月和1991年11月，市房管局對原審上訴人的房屋面積先后進行了復查，并經市房屋產權監(jiān)現處確認，樵湖街1號房屋建筑面積133.65m2），對倒塌的房屋和簡易房屋未計算建筑面積。該裁決以產權調換和作價補償相結合和方式，安置袁祥昭等人住房三套一室一廳（總面積144.42m2）。房屋所有人和使作人應支付第三人西陵房管所結構差價13461.72m2元。袁祥昭不服該裁決起訴至西陵區(qū)人民法院，該院審理后維持了宜市房裁字（1992）第16號裁決。
袁祥昭不服裁決向本院上訴稱：“原判事實不清，未考慮本案相關因素；房屋建筑面積280.18m2，而裁決只認定133.65m2與事實不符；第三人西陵房管所未辦用地手續(xù)，其行為違法，要求第三人西陵房管所賠償建設中的水災損失，請求二審法院撤銷原判?！笔蟹抗芫洲q稱：“裁決認定133.65m2有依法取得的證據證明，第三人西陵房管所在規(guī)劃紅線內從事危房翻修工程，可以在建設工程完畢后辦理用地手續(xù)，請求二審法院維持原判?！钡谌宋髁攴抗芩q稱：“在青龍巷地段實施危房翻修工程建設手續(xù)是合法的，市房管局對拆遷人與被拆遷人之間因安置補償糾紛作出的裁決事實清楚，安置補償合法，請求二審法院維持一審判決?！?/p>
本院原二審認為，上訴人樵湖街1號房屋在第三人西陵房管所建設規(guī)劃紅線內，屬于拆遷之列；被上訴人對上訴人的房屋已認定建筑面積的作價、對第三人西陵房管所提供安置的住房面積均符合《城市房屋拆遷管理條例》的有關規(guī)定；上訴人袁祥昭等人的部分房屋70.56m2在動遷后倒塌，與第三人西陵房管所在該地段從事建設，雨水引流及水道不暢有關。市房管局對其不予認定建筑面積，不予作價補償不當；西陵房管所在未取得建設用地手續(xù)時從事房屋建設不符合有關法律的規(guī)定。市房管局應根據國務院1990年第55號令和宜昌市人民政府宜府發(fā)（1992）第20號文件規(guī)定，責成西陵房管所依法補辦用地手續(xù)。袁祥昭等人要求市房管局賠償違法裁決造成的損失缺乏事實依據。遂作出（1993）宜市行終字第14號行政判決：1、維持宜市房裁字（1992）第16號裁決中的第一項，即安置三套一室一廳的房屋；2、改判第二項，即對倒塌的70.56m2，房屋重置作價金額相抵后，上訴人應支付第三人西陵房管所結構差價2413.54元。該判決送達后已發(fā)生法律效力。
袁祥昭等人仍不服，其申請再審的理由為“市房管局在西陵房管所無正當計劃、無規(guī)劃證、無土地使用證的情況下，亂下裁決，違法行政，應贈償給其造成的一切損失”。市房管局辯稱：“（1993）宜市行終字第14號行政判決適用法律正確，認定事實清楚，審理程序合法。申請人提出的再審申請既無事實依據，又無法律依據，應依法駁回其再審申請?！蔽髁攴抗芩q稱：“（1993）宜市行終字第14號行政判決事實清楚，證據確實充分，請維持原判?！眲⒐夥摇⒃廨嘉从璐疝q。
依再審查明的證據，可證明如下事實：原審第三人西陵房管所于1989年6月20日從宜昌市規(guī)劃局取得新建住宅的規(guī)劃線紅圖。經市計委同意，西陵房管借用“宜昌市房地產開發(fā)公司商品房繼建計劃”進行“青龍巷危房翻修工程”。1989年7月23日，經西陵房管所申請，市房管局為樵湖街（青龍巷地段）的建設下達了宜市房拆字15號“拆遷決定書”，在拆遷范圍內有17戶需拆遷。原審上訴人袁祥昭一家的私房座落在樵湖街1號（青龍巷附1號），也屬拆遷范圍。該房屋為1967年至1987年經多次改建而成，于1987年6月20日在市土地管理局辦有土地使用證，證上載明土地使用人為楊詩玉 ，宅基地面積289.67m2，房屋建筑面積275.33m2，土地屬集體所有。1988年6月，城市規(guī)劃將宜昌市郊區(qū)原東湖大隊全部劃歸西陵區(qū)，樵湖街1號房屋未辦產權證。其共有人是袁祥昭、袁祥鳳、楊詩玉，另有使用人劉光芬、袁光菁。袁祥鳳在房屋動遷前未居住此房。
1989年7月27日，市房屋拆遷管理處書面通知袁祥昭等人，需拆除樵湖街1號房屋。袁祥昭等人的部分房屋于1989年9—10月間倒塌，原因是房屋地處低洼地段，結構不合理，加之西陵房管所在該地段進行建設，排水不暢所致。倒塌房屋的面積為70.56m2.由于西陵房管所與袁祥昭等人就房屋拆遷安置補償問題多次協商未能達成協議，1991年8月，西陵房管所就袁祥昭等人房屋拆遷安置補償糾紛申請市房管局作出行政裁決。市房管局對同一申請先后作出兩次裁決并經西陵區(qū)人民法院兩次判決的過程和內容與一審決定相同。一審判決宣判后，袁祥昭等人不服向本院提起上訴，經本院二審于1993年9月19日作出（1993）宜市行終字第14號行政判決。
本案訴訟的對象為市房管局作出的（1992）第16號裁決。該裁決內容分為二項：第一項是安置問題，第二項是產權調換和作價補償問題。裁決第一項決定由拆遷人西陵房管所在原基地二單元一樓提供一套一室一廳安置楊詩玉；二樓提供一套一室一廳安置劉光芬和袁光菁；三樓提供一套一室一廳安置袁祥昭。三套房屋建筑面積共計144.42m2，每套建筑面積約48.14m2.
裁決第二項決定對被拆遷人的房屋實行產權調換。認定被拆遷人的房屋建筑面積133.65m2，（1991年11月9日，房管局對樵湖街1號的房屋面積進行了復查，并經市房屋產權監(jiān)理處確義，樵湖街1號的房屋建筑面積133.65m2，倒塌的房屋和間易房屋未計算在內）重置價17844.90元；閣樓、簡易房和附屬物重置作價4798.38元，被拆遷高度屋合計補償金額為22643.28元，安置房屋建筑面積144.42m2，重置價為36105元，被拆遷房屋與安置調換房屋兩價相抵，被拆遷人還應支付拆遷人差價13461.72元。
本院（1993）宜市行終字第14號行政判決，對市房管局作出的（1992）第16號裁決的第一項（安置三套一室一廳，計144.42m2）予以維持。對第二項予以變更，變更的主要內容：將原審上訴人袁祥昭等人被拆遷的房屋建筑面積實際變更為280.18m2，其作價和補償金額共計為33691.46元，抵安置房144.42m2的作價金額36105后，原審上訴人袁祥昭等人需支付第三人西陵房管所差價2413.54元。宜市府發(fā)（1991）第16號文是當時宜昌市城市房屋拆遷作價補償的統(tǒng)一標準。
經再審查明，第三人西陵房管所在拆遷樵湖街1號房屋的安置處理上，并沒有完全執(zhí)行本院原二審判決，而是執(zhí)行了原二審判決中責令西陵房管所補辦土地使用手續(xù)的內容。該判決責成市房管局督促西陵房管所依法補辦用地手續(xù)，西陵房管所遂于1993年11月29日取得了規(guī)劃許可證，1994年9月26日辦理了國有土地出讓審批手續(xù)，1996年2月14日取得土地使用證。在各項征地建房手續(xù)留依法補辦齊全以后，經西陵房管所申請，西陵區(qū)人民法院于1996年5月9日對袁祥昭等人的房屋依法進行了強制拆除。
另外西陵房管所在拆遷袁祥昭等人的房屋實行安置時，只執(zhí)行了原判決三套一室一廳中的一套48.14m2，250元/m2，價值12035元；另安置兩套實為西陵房管所自行購買的北門外正街200號D棟2單元2樓、3樓兩個兩室一廳的商品房，每套建筑面積均為63.67m2.事實上共給袁祥昭、楊詩玉和使用人劉光芬、袁光菁安置房屋175.48m2.
本案爭議的焦點問題是：原審被上訴人市房管局作出的宜市房裁字（1992）第16號裁決是否違法；認定拆遷袁祥昭等人房屋的面積和安置補償標準有無事實和法律依據；原審上訴人認為市房管局違法裁決，要求行政贈償556萬元的訴訟請求是否應當支持。
本院認為：
1、原審被上訴人市房管局根據原審第三人西陵房管所申請作出宜市房裁字（1992）第16號裁決，西陵房管所雖持有政府批文，規(guī)劃紅線圖，但建設用地規(guī)劃許可證、土地使用許可證尚未辦理，該行為違反了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》的相關規(guī)定。因此，市房管局作出宜市房裁字（1992）第16號裁決，明顯缺乏相關的法律事實依據，故該裁決違法。
2、原審上訴人的房屋為1967年至1987年經多次改建而成，1988年6月該區(qū)域劃入西陵區(qū)城區(qū)范圍，改變了土地性質為國有土地。袁祥昭、楊詩玉、袁祥鳳等人的房屋雖未按城市房屋管理的規(guī)定辦理房屋產權證，但楊詩玉原使用集體土地建房，后在市土地管理局辦有土地使用證，證上載明宅基地面積289.67m2，房屋建筑面積275.33m2.該房屋幾經改建，一直由楊詩玉一家人共有和使用。市房管局拆遷安置管理處1990年3月13日的拆遷房屋調查表記載袁祥昭的房屋完好建面167.09m2、無頂建筑面積42.53m2、已垮建筑面積70.56m2，合計280.18m2，該記載與1987年的土地使用證較為一致。市房管局曾多次派人對袁祥昭等人的房屋進行過測量，先后測量記載的房屋拆遷調查表上所寫戶主、街名、數據有兩組，市房管局第一次裁決認定為280.18m2，其宜市房裁字（1991）第12號裁決“關于對青龍巷附1號房屋產權人袁祥昭限期搬遷的決定”，認定該房屋的建筑面積也是280.18m2；第二次裁決變更為133.65m2.
由于市房管局對被拆遷房屋的建筑面積認定前后矛盾，第二次裁決認定的房屋建筑面積缺乏相關證據支持，故其事實依據不足。對于袁祥昭等人房屋的建筑面積仍應按280.18m2認定，按1991年《宜昌市城市房屋拆遷補償標準》混合10成丙級和磚木10成丙級140元/m2計算，重置價為39225.20元。
3、本院原二審判決認定原審第三人西陵房管所違法拆遷，責令其依法補辦的手續(xù)應認定合法有效。對原審上訴人要求西陵房管所因動力遷施工造成70.56m2房屋倒塌，其損失在房管屋拆遷安置時應作相關因素予以考慮的請求應予支持。西陵房管所在本案執(zhí)行中已考慮到袁祥昭等人的實際利益，在拆遷安置補償實行產權調換時，已經實際安置產權調換房屋一套一室一廳，并將另兩套一室一廳更換成二套兩室一廳，增加了產權調換房屋的建筑面積，原審第三人西陵房管所已安置到位的產權調換房屋三套，建筑面積共計175.48m2.按宜市房裁字（1992）第16號裁決認定的安置房屋建筑面積單價250元/m2計算，安置房屋價值為43870元，（安置房屋價值43870元減被拆遷房屋價值39225.20元）袁祥昭等人應支付房屋置換的差價的權利，視為對該項權利的放棄。
綜上所述，原審第三人西陵房管所在與原審上訴人袁祥昭等人就房屋拆遷安置補償協議不成申請行政裁決時，沒有依法辦理國有土地使用審批手續(xù)和建設用地規(guī)劃許可證，不符合中華人民共和國城市規(guī)劃法和土地管理法的相關規(guī)定。原審被上訴人市房管局對西陵房管所申請房屋拆遷安置補償裁決的拆遷計劃及相關批文沒有認真審查，在規(guī)劃和土地批準手續(xù)尚未辦齊的情況下下達行政裁決，其作出的宜市房裁字（1992）第16號裁決在拆遷房屋面積認定上事實依據不足，該行為缺乏事實和法律依據，因此，該行政裁決違法。但沒有證據證明該行政行為造成相對人的損失，故對袁祥昭要求市房管局因違法裁決應賠償其556萬元的訴訟請求不予以支持。本院原二審判決責令市房管局督促西陵房管所補辦了規(guī)劃許可證和土地使用證，其補辦手續(xù)的行為符合《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和《中華人民共國土地管理法》的有關規(guī)定 ，應認定其補辦手續(xù)合法有效。對西陵房管所考慮動遷后的相關因素，主動給袁祥昭等人的房屋安置產權調換予以合理補償的行為，本院予以確認。本案經本院審判委員會討論并決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第三款和《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十八條之確定，判決如下：
一、撤銷（1993）西行初字第2號行政判決和本院（1993）宜市行終字第14號行政判決；
二、撤銷原審被上訴宜昌市房地產管理局宜市裁字（1992）16號裁決第一項，即在原地基安排三套一室一廳房屋，總建筑面積為144.42m2；
三、維持原審被上訴人宜昌市房地產管理局宜市裁字（1992）16號裁決第二項的部分內容，即對被拆遷人原房屋之前行產權調換，安置房144.42m2的重置價為36105元（房價為250元/m2）；
四、確認原審上訴人袁祥昭、袁祥鳳、楊詩玉共有樵湖街1號（青龍巷附1號）房屋建筑面積為280.18m2，重置價為39225.20元，與西陵房管所已安置的三套房屋共計建筑面積175.48m2實行產權調換。加對（280.18m2減175.48m2）剩余104.70m2計算建筑面積而不實行產權調換，作價增加一倍補償，應由原審第三人宜昌市西陵房地產管理所再補償袁祥昭、袁祥鳳、楊詩玉共14658元，在本判決生效后一個月內付清。
五、在本判決送達后30日內，由原審上訴人袁祥昭等人提供相關身份證明交由第三人宜昌市西陵房地產管理所為其辦理上述三套房屋的產權證明，過戶費用由第三人西陵房管所負擔。
六、駁回原審上訴人袁祥昭、袁祥鳳、楊詩玉對原審被上訴人宜昌市房產管理局、原審第三人宜昌市西陵房地產管理所的其他訴訟請求。
本案一審案件受理費1162元，由原審被告宜昌市房地主管理局負擔1000元，原審原告袁祥昭、袁祥鳳、楊詩玉共同負擔162元；二審案件受理費1000元，由原審被上訴人宜昌市房地產管理局負擔1000元，原審上訴人袁祥昭、袁祥鳳、楊詩玉共同負擔100元。
本判決為終審判決。
審 判 長 曾智麗
代 理 審 判 員 張文惠
代 理 審 判 員 李雅惠
二00三年四月三十日
書 記 員 張夢夢
成為第一個評論者