何兵

中國政法大學(xué)教授

中國案例法學(xué)研究會副會長

周海洋

北京市中聞律師事務(wù)所權(quán)益合伙人

【摘 要】檢察一體原則的本土化應(yīng)符合我國檢察制度的特殊性，契合我國刑事司法程序。檢察官任免制度是檢察權(quán)合法運行的前提和基礎(chǔ)，保障并限制檢察官的統(tǒng)一調(diào)用。檢察院之間的職能協(xié)助關(guān)系，首先要堅持各負(fù)其責(zé)的原則，不要直接代替執(zhí)法，不能證立檢察官統(tǒng)一調(diào)用。無限制的檢察官調(diào)用實踐，引發(fā)立法原意與刑訴規(guī)則、檢察一體與檢察官任免制度等方面的巨大沖突，容易導(dǎo)致檢察權(quán)的行使偏離我國檢察制度的基礎(chǔ)，進(jìn)而缺乏合法性與正當(dāng)性。

【關(guān)鍵詞】人民檢察院組織法；檢察一體；檢察官任免制度

檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度，是指上級檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員，代表本院辦理案件，或者將被調(diào)用的檢察人員指派到轄區(qū)內(nèi)的下級檢察院，代表該院辦理案件的辦案方式。這一辦案方式，起始并集中于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)域，并隨著職務(wù)犯罪偵查制度的改革和檢察機(jī)關(guān)自偵部門的轉(zhuǎn)隸，近年被廣泛應(yīng)用于審查起訴工作。雖然這種辦案方式涉及不同行政轄區(qū)、不同級別的檢察院和檢察人員，但由于偵查工作具有封閉性，且偵查終結(jié)后多會按照管轄的規(guī)定，由具有管轄權(quán)的檢察院審查起訴，故在職務(wù)犯罪偵查中該辦案方式?jīng)]有引起多少的關(guān)注和爭議。

但在審查起訴工作中這一辦案方式引發(fā)了極大的爭議。支持者認(rèn)為這一辦案方式符合我國檢察制度的傳統(tǒng)，符合我國司法制度改革的方向及我國政治體制的運行邏輯，從根本上是基于新形勢下的辦案需要，是檢察一體原則的體現(xiàn)和必然，符合我國司法體制改革的方向[1]。認(rèn)為這種調(diào)用制度與律師異地辦案有共同之處，屬于檢方一方人員配置的范疇，有利于提高檢方的辦案水平[2]。反對者則認(rèn)為其與檢察官任免制度、與管轄和回避訴訟制度明顯沖突，不具有合法性與正當(dāng)性。針對上述爭議，有必要立足立法原意和我國檢察制度的特殊性，對這一辦案方式進(jìn)行規(guī)范分析與客觀評價。

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立法原意與刑訴規(guī)則的沖突

雖然長期存在，但在2019年檢察院組織法施行前檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度沒有法律依據(jù)，只是被論證為檢察一體原則的必然。2019年1月1日施行的檢察院組織法第24條第1款第4項，首次明確規(guī)定上級檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件；同年12月30日施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（下稱：刑訴規(guī)則）第9條第2款，重申并細(xì)化了這一規(guī)定。上述立法和司法解釋，雖被視為正是為了解決檢察人員異地辦案的客觀需要和合法性問題[3]，但沒有消除爭議。相反，隨著海南黃鴻發(fā)案、包頭王永明案[4]、蕪湖謝留卿案[5]等的披露，爭議日益激烈，有必要首先從規(guī)范角度分析這一辦案方式。

（一）立法原意的探討

對檢察院組織法規(guī)定的上級檢察院“可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”，全國人大的立法釋義書進(jìn)行了詳細(xì)的解釋。“我國檢察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此，對于案情重大、疑難、復(fù)雜的案件或者其他特殊情況，上級人民檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。雖然被調(diào)用的檢察人員來自下級人民檢察院，但其作出的行為是以上級人民檢察院的名義。需要注意的是，上級人民檢察院行使上述職權(quán)時，需要以書面形式作出決定，而不能以口頭形式作出。這主要是為了保證上級人民檢察院行使職權(quán)規(guī)范性。”[6]這就是檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的立法原意。

因此，檢察院組織法規(guī)定的檢察官統(tǒng)一調(diào)用，是指上級檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員為己所用，辦理本院承辦的案件；承辦案件的是調(diào)用檢察人員的上級檢察院，轄區(qū)是該上級檢察院的轄區(qū)，被調(diào)用的檢察人員以該上級檢察院的名義履職。這一立法原意，符合檢察院組織法第24條的法條文義和法條不同款項之間，以及該法第24條、第25條之間的邏輯。

（二）刑訴規(guī)則的規(guī)定及其體現(xiàn)

刑訴規(guī)則第9條第2款首先重申了檢察院組織法的規(guī)定，最高人民檢察院在解釋該款規(guī)定時，不但明確檢察院組織法的規(guī)定解決了檢察人員異地辦案的客觀需要和合法性問題，而且強(qiáng)調(diào)“既包括調(diào)用本院的檢察人員到轄區(qū)的下級人民檢察院辦理案件，也包括調(diào)用轄區(qū)的下級人民檢察院的檢察人員到本院或轄區(qū)的其他下級人民檢察院辦理案件”[7]。按照該解釋，上級檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件時，上級檢察院可以不是承辦案件的檢察院，被調(diào)用的檢察人員可不以該上級檢察院的名義履行檢察職能，可被指派到轄區(qū)內(nèi)的任一檢察院辦理案件，沒有地域、級別的限制。

該解釋與檢察實踐相一致。實踐中，除了上級檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員為己所用外，這一辦案方式主要表現(xiàn)為上級檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員，然后指派到下級檢察院辦理案件，多涉及不同級別的檢察院和檢察人員。如海南黃鴻發(fā)案，海南省檢察院從全省三級檢察院調(diào)取78名檢察精英組成辦案專班，代表海南省檢察院第一分院辦理案件。[8]包頭王永明案，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院從全省三級檢察院調(diào)用檢察人員，代表烏海市烏達(dá)區(qū)檢察院辦理案件。

將這一解釋與立法原意相對比，就發(fā)現(xiàn)最高人民檢察院的解釋背離了立法原意的要求，除“上級檢察院調(diào)用轄區(qū)的下級檢察院的檢察人員到本院辦理案件”符合檢察院組織法規(guī)定定義外，刑訴規(guī)對其他情形的的解釋和檢察實踐均不符合立法原意。

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檢察一體與檢察官任免制度的沖突

檢察一體原則是檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的理論依據(jù)，但域外檢察一體原則及其實踐是與其檢察官任免制度相契合的。我國檢察官的任免制度明顯不同于域外，檢察一體原則的本土化不能脫離中國檢察制度的特殊性。

（一）檢察官身份的合法性是檢察一體的前提

每個檢察官在處理檢察事務(wù)時，都被視為各自獨立的國家機(jī)關(guān)，以自己的名義行使權(quán)力并自負(fù)其責(zé)。“為了防止這些單個的檢察權(quán)在行使時出現(xiàn)失誤，讓他們正確統(tǒng)一地反映國家意志，使全體的檢察職能更有效地發(fā)揮出來。”[9]所以，在尊重獨立性的前提下，有必要強(qiáng)調(diào)檢察官的組織性，以實現(xiàn)對檢察官的適當(dāng)監(jiān)督。這時，就需要強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的上命下從的運行方式，以更使檢察機(jī)關(guān)具有組織體制上的行政性。[10]

故檢察一體“是指各級檢察機(jī)關(guān)、檢察官依法構(gòu)成統(tǒng)一整體，各級檢察機(jī)關(guān)、檢察官在履行職權(quán)、職務(wù)中根據(jù)上級檢察機(jī)關(guān)、檢察官的指示和命令進(jìn)行工作和活動。”[11]日本學(xué)者伊藤榮樹說：“檢察官一體原則意味著由于檢事總長以下對指揮監(jiān)督權(quán)及事務(wù)承繼移轉(zhuǎn)權(quán)的行使，使檢察官全體在任何時候都有可以作為一個整體進(jìn)行活動的可能性，而不是現(xiàn)實中經(jīng)常說的：A檢察官的意思即是B檢察官的意思，這種形式就叫做全體檢察官是一體的。”[12]

實踐中，檢察一體表現(xiàn)為上級檢察官的指揮監(jiān)督權(quán)、事務(wù)調(diào)取及事務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)。作為檢察首長發(fā)出的行政指令，對具體案件辦理的指揮監(jiān)督、調(diào)取與轉(zhuǎn)移，都可能涉及檢察官的統(tǒng)一調(diào)用。如檢察首長將下級檢察官正在辦理的事務(wù)，轉(zhuǎn)交給其他檢察官辦理的事務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)。在德國，駐高等州法院和駐州法院的首席官員有權(quán)將其轄區(qū)內(nèi)的一個檢察官的事務(wù)交由另一個有管轄權(quán)的檢察官負(fù)責(zé)，他也可以委托其他的檢察官履行職務(wù)[13]。日本“對于檢察首長可以統(tǒng)一調(diào)用指揮監(jiān)督的下屬檢察官，包括跨區(qū)調(diào)用，在日本學(xué)者中基本沒有異議。日本《檢察廳法》的規(guī)定也比較明確，理解比較一致。”[14]可見，域外檢察官的統(tǒng)一調(diào)用，要求承接辦案的檢察人員是檢察官；檢察官身份的合法性，是檢察一體的前提。

（二）不同檢察官任免制度對檢察官統(tǒng)一調(diào)用的保障、限制

法國共和國檢察官由總統(tǒng)任命，韓國“檢察系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)，任免權(quán)屬于檢察總長，因此調(diào)派檢察官在法律規(guī)定上沒有問題”。[15]“日本檢察官的任命分為兩種：檢事總長、次長檢事、檢事長由內(nèi)閣任命，并由天皇作出認(rèn)證；各級檢察廳的檢事、副檢事，則由法務(wù)大臣任命。”[16] 法務(wù)大臣是日本法務(wù)省的最高長官，法務(wù)省作為日本內(nèi)閣的組成機(jī)構(gòu)，是日本最高的司法行政部門。綜上可見，這些國家的檢察官任命是中央事權(quán)，脫離了地方權(quán)力主體的影響，任命效力及于全國，從而為檢察官統(tǒng)一調(diào)用提供了法律支持與保障。

我國檢察官由其所屬檢察院的本級人大常委會任免。其中最高人民檢察院的檢察員由全國人大常委會任免，其檢察官身份限于組織關(guān)系所隸屬的最高人民檢察院。地方各級檢察院的檢察員由本級人大常委會任免（省、自治區(qū)、直轄市檢察院分院的檢察員，由省、自治區(qū)、直轄市檢察院的本級人大常委會任免），其檢察官身份限于組織關(guān)系所隸屬的地方檢察院。因此，我國檢察官的任免客觀上存在著中央事權(quán)和地方事權(quán)，不同級別、不同地域檢察院檢察官任命的權(quán)力主體不同，特別是地方檢察官的任命受制于不同級別的地方權(quán)力主體，檢察官身份具有地域依附性，具體表現(xiàn)為某地某檢察院的檢察官，也僅是某地某檢察院的檢察官。檢察官任命效力的地域性，決定了我國的檢察官統(tǒng)一調(diào)用應(yīng)受到的嚴(yán)格限制。

（三）檢察官等級制度對檢察官統(tǒng)一調(diào)用的限制

廣義上，檢察官任免制度還包括檢察官等級的評定，即檢察官的層級性。該層次級限制檢察官的統(tǒng)一調(diào)用，特別是下級檢察官對上級檢察官的援助。如日本檢察官包括檢事和副檢察事，其中檢事分為一級和二級，具體又細(xì)分為20個層級，配置在最高檢察廳、高等檢察廳及地方檢察廳；副檢事為二級，具體又細(xì)分為16個層級，配置在區(qū)檢察廳。由于不同地區(qū)、不同級別的檢察廳對檢察官能力要求的差別，“雖說被簽發(fā)事務(wù)處理命令后，檢察官也可以援助上級檢察廳的上訴，但是，上訴書上必須簽署上級（高等檢察廳）檢察官的名字，因此上訴案件中援助檢察官的參與并不常見。甚至幾乎不會出現(xiàn)由下級檢察官援助上級檢察官的上訴案件的情況。”[17]可見，雖然日本檢察官任命是中央事權(quán)，但檢察官的層級會限制檢察官的統(tǒng)一調(diào)用。

我國檢察官也有層級性，根據(jù)檢察官法第27條的規(guī)定我國檢察官等級分為十二級。區(qū)別于域外檢察官的層級性以檢察官身份的獲得為前提，我國檢察官的層級性首先影響檢察官的任職資格和檢察官身份的獲得，進(jìn)而限制檢察官的統(tǒng)一調(diào)用。

我國不同級別檢察院的檢察官初任等級不同，下級檢察院檢察官并不當(dāng)然具有上級檢察院檢察官的任職資格。如直轄市檢察院及其分院檢察官的初任等級為四級高級檢察官，直轄市所轄區(qū)檢察院檢察官的初任等級一般是一級甚至二級檢察官。非直轄市不同級別檢察院的檢察官初任等級，差別更大。因此，被調(diào)用的下級檢察院檢察官并不當(dāng)然具有承辦案件的上級檢察院檢察官的任職資格。蕪湖謝留卿案、海南黃鴻發(fā)案等，都存在這個問題。特別是海南黃鴻發(fā)案，被調(diào)用的基層檢察院的檢察官等級最高一般也只是一級檢察官，即便得到了全國和省人大常委會的特別授權(quán)，被調(diào)用的基層院檢察人員一般也達(dá)不到省級檢察院分院檢察官的初任資格。

我國檢察官任免制度的特殊性，決定了不能照搬域外檢察一體理論與實踐。認(rèn)為“在我國政法制度背景下，檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度具有法理上的正當(dāng)性”[18]，“人民檢察院組織法第24條第1款第4項的規(guī)定，賦予上級檢察機(jī)關(guān)調(diào)用權(quán)的時，并未設(shè)置同級人大常委會任命或批準(zhǔn)的前置程序”[19]的觀點，存在邏輯顛倒，不僅否定了檢察官身份合法性是其行使檢察權(quán)的前提和基礎(chǔ)的基本法治原則，而且否定了長期以來辦案單位將被調(diào)用的檢察人員任命為本院檢察官的客觀事實。

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親歷性檢察事務(wù)專屬性與檢察官身份地域依附性的沖突

當(dāng)下檢察實踐改變了以往的做法，不再要求作為代表的被調(diào)用檢察人員具有承辦單位的檢察官身份，雖然修訂后的刑訴規(guī)則對此也沒有要求，但關(guān)于被調(diào)用檢察人員身份合法性的爭議，卻日益激烈。該爭議的背后，就隱藏著親歷性檢察事務(wù)專屬性與檢察官身份地域依附性沖突。

（一）親歷性檢察事務(wù)專屬性

出庭支持公訴只是辦理案件的一個環(huán)節(jié)、部分工作。有些工作如宣讀起訴書、質(zhì)證、答辯、發(fā)表法庭意見等是檢察官專屬的親歷性事務(wù)，有些工作如送達(dá)、草擬案件審查報告、協(xié)助進(jìn)行多媒體展示等是可以由檢察官助理協(xié)助的檢察輔助事務(wù)。2015年9月發(fā)布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》的第17條、第18條，最先明確規(guī)定了檢察官、檢察官助理的職責(zé)。此后，2019年1 0月1日施行的檢察官法第7條、第68條，也明確規(guī)定對刑事案件進(jìn)行審查起訴，代表國家進(jìn)行公訴是檢察官的職責(zé)，檢察官助理在檢察官指導(dǎo)下負(fù)責(zé)審查案件材料、草擬法律文書等檢察輔助事務(wù)。

親歷性檢察事務(wù)與檢察輔助事務(wù)的區(qū)分，說明檢察人員因身份不同而有不同的崗位職責(zé)和權(quán)限，其中出庭支持公訴等親歷性檢察事務(wù)具有專屬性，只能由檢察官行使相關(guān)職權(quán)。因此，檢察官身份是檢察人員行使親歷性檢察職權(quán)的前提。

（二）檢察官身份的地域依附性

我國檢察官任免制度，曾是人大常委會任免制、檢察長任免制并行。檢察長任免制適用于員額制改革以前，當(dāng)時檢察官包括檢察員和助理檢察員，辦案單位通過本院檢察長將被調(diào)用的檢察人員任命為本院助理檢察員的方式，使其成為本院檢察官。這不僅靈活、便捷地解決了被調(diào)用檢察人員的身份合法性問題，且因不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)的約束而不具有地域依附性。

隨著員額制改革的推進(jìn)和檢察官法的修改，助理檢察員在法律上不復(fù)存在，只有檢察員才是檢察官。與之相伴，檢察長任免制不再有適用的空間，人大常委會的任命成為獲得檢察官身份的唯一途徑。檢察官由其所屬檢察院本級人大常委會任免，導(dǎo)致地方檢察官的身份具有鮮明的地域依據(jù)性；甲縣人大常委會任命的甲縣檢察院的檢察官，該檢察官身份及隨附的檢察職權(quán)僅限于甲縣。

這種鮮明的地域依附性，與每個檢察院各自獨立的職責(zé)、機(jī)構(gòu)、人員等組織管理特征是一致的。這種組織管理下的檢察官也不是抽象的、一般的概念，而是隸屬具體檢察院的具象個體。因此，雖然有論者認(rèn)為我國的檢察官在法庭上稱為“國家公訴人”，其代表國家提起公訴的特性十分清楚，檢察官行使的檢察權(quán)力屬性是“國家事權(quán)”的性質(zhì)。雖然檢察官由地方各級人大常委會任命，一旦被任命為司法官以后，該司法官即具有國家官員的性質(zhì)，因此雖由地方任命，但司法官屬于國家官員而非地方官員[20]。但國家公訴人的稱謂和國家事權(quán)的公權(quán)屬性，改變不了檢察官個體的組織隸屬性，改變不了地方檢察官的任免是地方事權(quán)，檢察官身份和相應(yīng)的檢察職權(quán)具有地域依附性的事實。上述觀點以偷換概念的方式，否定各級人大、各級檢察院的組織獨立性，否定檢察官個體的組織隸屬性。

（三）被調(diào)用檢察人員的身份合法性是異地履職的前提

以往的檢察實踐，認(rèn)為被調(diào)用檢察人員異地履職時，要具有辦案單位的檢察官身份。如2006年12月1日，湖北省人民檢察院出臺的《關(guān)于在全省檢察機(jī)關(guān)實行檢察工作一體化機(jī)制的指導(dǎo)意見》第25條第6款，規(guī)定：“加強(qiáng)檢察官代行履職的法律職務(wù)保障。對于受上級檢察院指派跨層級、跨區(qū)域履行職責(zé)的檢察官，由其履職所在地檢察院檢察長依法任命法律職務(wù)，履職結(jié)束后予以解除。”

關(guān)于被調(diào)用檢察人員身份合法性問題，2020年12月4日最高人民檢察院12309檢察服務(wù)中心曾函復(fù)干衛(wèi)東律師，“上級人民檢察院調(diào)用下級人民檢察院檢察人員辦案時，可以由承辦案件的人民檢察院同級人大常委會對調(diào)用人員臨時任命為檢察員。但實踐中往往難以滿足辦案需要，有時會延誤辦案時機(jī)，導(dǎo)致案件超出辦案期限等問題。為解決這一問題，有的地方由承辦檢察院的檢察長將被調(diào)用人員任命為助理檢察員。”該復(fù)函不僅表明了以往實踐的通常做法，而且表明被調(diào)用檢察人員異地履職時，應(yīng)當(dāng)具有辦案單位的檢察官身份；在檢察長任免制不再適用的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)由辦案單位的檢察長提請本級人大常委會將被調(diào)用檢察人員任命為本院檢察員。

對此，海南黃鴻發(fā)案是恰當(dāng)?shù)睦C。2019年8月，海南省檢察院從全省三級檢察機(jī)關(guān)調(diào)用檢察人員代表該院第一分院辦理該案時，為解決調(diào)用檢察人員的身份合法性，海南省檢察院“以‘報請會商’方式獲取授權(quán)，通過請示匯報得到全國人大常委會、最高檢、省人大常委會的支持，并提請省委政法委主持召開庭前協(xié)調(diào)會議，就調(diào)用人員出庭公訴身份問題達(dá)成共識”[21]。即通過 “報請會商”的方式，海南省檢察院獲得了省和全國人大常委會的特別授權(quán)，解決了被調(diào)用檢察人員的身份合法性。

雖然這是一種變通的方式，但足以證明2019年1月1日檢察院組織法施行后，被調(diào)用檢察人員的身份合法性仍是其異地履職的前提。

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異地異級履職與刑事訴訟程序的沖突

有論者認(rèn)為“異地異級調(diào)用檢察官符合檢察機(jī)關(guān)的體制特性。檢察機(jī)關(guān)實行一體化原則，在組織特性上，檢察人員具有不可分性，因此在上命下從的領(lǐng)導(dǎo)或者指揮監(jiān)督體制內(nèi)，在必要時進(jìn)行人員調(diào)用”[22]。但現(xiàn)實恰恰相反，我國檢察機(jī)關(guān)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)體制，是以每個檢察院、檢察人員的組織可分性為前提和基礎(chǔ)的，每個檢察院、檢察人員檢察權(quán)的行使都有其效力范圍，且須符合刑事訴訟程序的要求。認(rèn)為檢察一體下檢察人員具有組織不可分性的觀點，是將檢察一體與行政一體、檢察權(quán)的依法獨立行使與檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制混為一談。

（一）違反地域管轄的規(guī)定

《刑事訴訟法》第25條規(guī)定刑事案件由犯罪地人民法院管轄，也可以由被告人居住地人民法院管轄。檢察院辦理刑事案件也應(yīng)嚴(yán)格遵守該地規(guī)定，由犯罪地或被告人居住地檢察院行使管轄權(quán)，辦案單位的檢察人員因組織隸屬關(guān)系而代表該院行使檢察權(quán)，檢察院、檢察人員均基于法定權(quán)限而履職?；跈?quán)力法定，被調(diào)用檢察人員因與辦案單位沒有組織隸屬關(guān)系，依法無權(quán)辦理該院管轄的案件。

檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度下，被調(diào)用檢察人員雖有上級檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)，但該授權(quán)不能使其獲得辦案單位的檢察官身份并進(jìn)而享有該院的法定職權(quán)，導(dǎo)致該異地履職違背了地域管轄的規(guī)定。如蕪湖謝留卿案，銅陵市檢察院、合肥市瑤海區(qū)檢察院等都沒有管轄權(quán)，被調(diào)用檢察官因不具有蕪湖市檢察院檢察官身份也沒有管轄權(quán)。

（二）違反級別管轄的規(guī)定

2011年《關(guān)于調(diào)配優(yōu)秀公訴人辦理重大公訴案件的規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定上級檢察院可以在轄區(qū)內(nèi)調(diào)配優(yōu)秀公訴人辦理四類案件：特別重大、復(fù)雜的案件；在本地區(qū)具有特別重大影響的案件；社會輿論高度關(guān)注的重大、敏感案件；其他需要調(diào)配優(yōu)秀公訴人辦理的案件。將這一規(guī)定，與《刑事訴訟法》第21條、第22條關(guān)于中級人民法院、高級人民法院管轄的第一審刑事案件的規(guī)定相對比，會發(fā)現(xiàn)需要上級檢察機(jī)關(guān)調(diào)用轄區(qū)檢察人員支援的案件，通常是屬于中級甚至省級人民法院管轄的案件，承辦案件檢察院應(yīng)是地級市或省級檢察院。如包頭王永明案，作為內(nèi)蒙古自治區(qū)有重大影響的涉黑犯罪大要案，不僅涉嫌罪行的法定刑包括無期徒刑，案件的審查意見、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由自治區(qū)檢察院審定、把關(guān)，而且公訴團(tuán)隊也以該院檢察官為主導(dǎo)。將這樣的大要案指定基層檢察院辦理，顯然違背了級別管轄的規(guī)定。

級別管轄還意味著控審級別對等，如基層法院對應(yīng)基層檢察院。當(dāng)基層法院審理案件時，公訴人是市級檢察院甚至省級檢察院檢察官時，當(dāng)公訴人級別甚至高于基層法院院長時，顯然是檢察系統(tǒng)對基層法院的降維打擊，有違級別管轄的應(yīng)有之意。

（三）回避制度無法執(zhí)行

刑事訴訟中，檢察人員的回避由其所在檢察院的檢察長決定。該所在檢察院是指承辦案件檢察院，因檢察人員與該院具有組織隸屬關(guān)系，代表該院行使檢察權(quán)，所以該院檢察長有權(quán)決定其是否回避。

但檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度下，被調(diào)用檢察人員與辦案單位沒有組織隸屬關(guān)系，其職權(quán)來自上級檢察院的授權(quán)，是否繼續(xù)參與案件辦理的決定權(quán)在于上級檢察院。因此，當(dāng)被調(diào)用檢察人員被申請回避時，按照檢察機(jī)關(guān)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)體制，辦案單位只能執(zhí)行上級檢察院的調(diào)用決定，無權(quán)決定其是否回避。上級檢察院雖然作出調(diào)用決定，被調(diào)用檢察人員組織關(guān)系隸屬的檢察院雖具有組織管理責(zé)任，但都不是辦案單位，均無權(quán)決定是否回避。這就出現(xiàn)三方檢察院均無權(quán)處理回避事項的僵局。

（四）兩審終審制形同虛設(shè)

人民法院審判刑事案件實行兩審終審制，與之相應(yīng)是兩級檢察院對同一案件的層級審查與監(jiān)督。但檢察官統(tǒng)一調(diào)用常使兩級檢察院的上下監(jiān)督不復(fù)存在，兩審終審制形同虛設(shè)。典型的如大連市檢察院承辦的張某杰等65人涉嫌集資詐騙、非法吸收公眾存款案。

作為公安部督辦的重大案件，該案由大連市檢察院審查起訴。審查后，大連市檢察院將該案一分為三，將張某杰等四人作為一案仍由該院提起公訴，將李某、王某笑等22人移送該市甘井子區(qū)檢察院提起公訴，將孫某爽、宋某文等39人移送該市西崗區(qū)檢察院提起公訴。其中，張某杰等4人一案和孔某爽、宋某文等39人一案的公訴人，都是大連市檢察院檢察官宋某，其既代表大連市檢察院在市法院出庭支持公訴，又代表西崗區(qū)檢察院在區(qū)法院出庭支持公訴。就這兩個案子而言，這樣調(diào)用檢察官必然導(dǎo)致兩級檢察院的上下監(jiān)督不復(fù)存在，兩審合一。

甘井子區(qū)檢察院提起公訴的李某、王某笑等22人一案的公訴人孫某媛，也是大連市檢察院的檢察官，據(jù)悉其參與了分案之前全案65人的審查辦理。孫某媛名義上代表甘井子區(qū)檢察院，但其公訴意見實際是大連市檢察院的審查意見。而且，孫某媛代表甘井子區(qū)檢察院出庭支持公訴時，沒有大連市檢察院出具的調(diào)用函，且當(dāng)庭明確表示其是大連市檢察院檢察官。因此，其實質(zhì)是代表大連市檢察院出庭支持公訴。故該案檢察官的調(diào)用，客觀上也導(dǎo)致兩審合一。

（五）申訴救濟(jì)權(quán)的實際消亡

當(dāng)事人及其法定代表人、近親屬，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向法院或檢察院提出申訴。但當(dāng)下級檢察院辦理的案件，是由上級檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)檢察人員按照該院意見辦理時，法定的申訴救濟(jì)權(quán)利客觀上就消亡了。如蕪湖謝留卿案，面對由安徽省檢察院指派的抗訴團(tuán)隊，上訴人表示對合議庭能否依法公正裁判沒有信心，對未來的申訴沒有信心。

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辦案需要的反思與檢察權(quán)的規(guī)范運行

（一）辦案需要的反思

檢察一體原則的強(qiáng)調(diào)，上級檢察機(jī)關(guān)對轄區(qū)內(nèi)檢察人員的統(tǒng)一調(diào)用，是為了應(yīng)對辦理重大、疑難、復(fù)雜案件的需要，諸多文件對此都有明確表述。如2005年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見》載明：“加快公訴一體化機(jī)制建設(shè)。……上級人民檢察院根據(jù)辦案需要，可以選調(diào)優(yōu)秀公訴人或者業(yè)務(wù)骨干辦理重大、復(fù)雜案件。” 2010年《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)公訴人建設(shè)的決定》載明：“上級檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對出庭工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，凡在什么范圍有影響的案件，就要在什么范圍調(diào)配優(yōu)秀公訴人審查案件并出庭支持公訴，確保出庭指控犯罪效果。” 2011年《關(guān)于調(diào)配優(yōu)秀公訴人辦理重大公訴案件的規(guī)定（試行）》在強(qiáng)調(diào)形成合力滿足辦案需要的同時，明確規(guī)定了上級檢察院可以在轄區(qū)內(nèi)調(diào)配優(yōu)秀公訴人辦理的四類案件。

上述意見和規(guī)定看似明確了可以調(diào)用檢察人員支援的具體情形和案件范圍，但實踐中多表現(xiàn)為上級檢察院的主觀隨意認(rèn)定，甚至是指令權(quán)的濫用。如周口市檢察院承辦周某等人涉嫌詐騙案時，調(diào)用西華縣檢察院檢察官出庭支持公訴。但該案原本就是西華縣檢察院該檢察官審查起訴，后該案被移送周口市檢察院。該案調(diào)用下級院原公訴人出庭支持公訴，難逃偷懶之嫌。再如蕪湖謝留卿案，一審開庭前已是全省甚至全國有重大影響的案件，但安徽省檢察院沒有認(rèn)為蕪湖市繁昌區(qū)檢察院的檢力資源與辦案能力不足，沒有全省調(diào)用檢察官支援；該案進(jìn)入二審程序由蕪湖市檢察院承辦時，卻全省調(diào)用檢察官支援。這一事實說明不是蕪湖市檢察院的檢力資源與辦案能力不足，而是安徽省檢察院認(rèn)為需要支援。但被調(diào)用檢察官又非專職辦理該案，至少有3名檢察官在調(diào)用期間仍在原單位辦理案件，故該案二審實際不存在全省調(diào)派檢察官支援的客觀需要。

（二）檢察權(quán)的規(guī)范運行

辦案需要與依法解決被調(diào)用檢察人員的身份合法性，并不沖突。只是隨著司法改革推進(jìn)和法律修改，檢察長任命制不復(fù)存在，無法如往常那樣靈活、便捷地解決被調(diào)用檢察人員的身份合法性后，該問題才凸顯出來。但這一問題并非無解，根據(jù)法律規(guī)定和司法實踐經(jīng)驗，以下四種方式不失為解決問題的有效途徑。

一是讓被調(diào)用檢察人員承擔(dān)非顯名檢察事務(wù)。辦理案件的工作，既有出庭支持公訴等檢察官專屬的顯名事務(wù)，更有審查案件材料、草擬法律文書等繁多的可以由他人協(xié)助的非顯名事務(wù)，后者往往才是真正緊急的、大量的、亟需協(xié)助和支援的。且長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)落實檢察一體原則時，注重和強(qiáng)調(diào)的也多是相互間的職能協(xié)助義務(wù)。雖然上命下從的領(lǐng)導(dǎo)體制下，全國各級檢察院是執(zhí)行檢察職能的統(tǒng)一整體，但每個檢察院都具有明確的管轄范圍，各負(fù)其責(zé)應(yīng)是檢察院橫向協(xié)作的重要保障，原則上應(yīng)當(dāng)采取協(xié)助的方式，盡量避免顯名直接代為執(zhí)行。參與辦理案件的檢察人員可以很多，但出庭支持公訴的檢察人員是有限的。因此，讓被調(diào)用檢察人員承擔(dān)并做好非顯名工作，為出庭檢察人員做好業(yè)務(wù)保障，即可滿足辦理案件的需要，沒有必要非讓其代表辦案單位履行出庭支持公訴等顯名事務(wù)職權(quán)。

二是上級檢察院行使事務(wù)調(diào)取權(quán)，將下級檢察院承辦的案件調(diào)取為自己承辦。就自偵案件而言，上級檢察院可直接立案偵查下級檢察院管轄的重大、復(fù)雜案件。就審查起訴而言，如涉黑和重大涉惡案件一般都是各省有重大影響的重大刑事案件，根據(jù)《刑事訴訟法》第22條的規(guī)定是應(yīng)由省級法院管轄的第一審刑事案件，均應(yīng)由省級檢察院審查起訴。2019年3月《關(guān)于建立健全省級檢察院對涉黑和重大涉惡案件統(tǒng)一嚴(yán)格把關(guān)制度的通知》，也明確要求“各省級檢察院檢察長、分管副檢察長要親自抓部署、抓落實，親自指導(dǎo)，要選配抽調(diào)各相關(guān)部門專業(yè)化檢察官辦案組或資深檢察官，組建把關(guān)指導(dǎo)團(tuán)隊，必要時成立全省（自治區(qū)、直轄市）的專家隊伍，對所有的涉黑和重大涉惡案件實行全面統(tǒng)一嚴(yán)格把關(guān)。……認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由省級檢察院統(tǒng)一把握，審查意見由省級檢院統(tǒng)一把關(guān)，訴訟各環(huán)節(jié)法律監(jiān)督統(tǒng)一要求。”根據(jù)該通知，各省級檢察院為轄區(qū)內(nèi)涉黑和重大涉惡案件的實際承辦單位，下級檢察院出庭支持公訴，只是在法庭上傳達(dá)省級檢察院的公訴意見。如王永明案，不僅公訴團(tuán)隊以自治區(qū)檢察院檢察官為主導(dǎo)，而且2021年4月13日最高人民檢察院《關(guān)于表揚(yáng)全國檢察機(jī)關(guān)掃黑除惡專項斗爭優(yōu)秀集體和優(yōu)秀個人的通報》，表揚(yáng)的也是“內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院王永明案專案組”。因此，與其將案件辦理人為壓低到辦案能力不足的基層檢察院，然后在全省調(diào)用檢察人員支援，不如由省級檢察院依法直接承辦。

三是上級檢察院行使事務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)時，將案件指定到檢力資源充足、辦案能力較強(qiáng)的下級檢察院。典型的仍如王永明案，該案原由包頭市稀土高新區(qū)檢察院管轄，后被指定到烏海市烏達(dá)區(qū)人民檢察院管轄。內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院指定烏達(dá)區(qū)檢察院管轄時，又全自治區(qū)調(diào)用檢察人員支援的事實，說明其指定管轄時已經(jīng)認(rèn)識到該院不具有與辦理該案相匹配的檢力資源、辦案能力。既然如此，就應(yīng)當(dāng)將該案指定到檢力資源充足、辦案能力強(qiáng)的其他基層檢察院，或者直接指定包頭市或呼和浩特市等地級市檢察院承辦。

四是嚴(yán)格按照案件管轄的規(guī)定，提高地市級檢察院直接承辦重大、復(fù)雜一審刑事案件的數(shù)量。上級檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)檢察人員支援的案件，一般都是符合中級人民法院管轄的一審案件。如蕪湖謝留卿案，被指控的涉嫌詐騙金額為1700余萬，法定量刑幅度為10年以上有期徒刑或無期徒刑，根據(jù)《刑事訴訟法》第21條規(guī)定屬于中級人民法院管轄的一審案件，應(yīng)由蕪湖市檢察院管轄。審查起訴期間該問題被多次提出，但未被繁昌區(qū)檢察院采納。如果當(dāng)初該案依法由蕪湖市檢察院管轄，二審辦案單位即為安徽省檢察院，該院肯定不會認(rèn)為自己存在檢力資源和辦案能力不足的情況。再如前述的大連市甘井子區(qū)檢察院提起公訴的李某、王某笑等22人案，本是大連市檢察辦理的案件，但因被人為分案、降格為基層檢察院承辦，才導(dǎo)致調(diào)用該市檢察院檢察官出庭支持公訴。

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結(jié)語

主張可以照搬域外檢察官統(tǒng)一調(diào)用的實踐，強(qiáng)調(diào)絕對的檢察一體原則的觀點，一般也都主張我國檢察機(jī)關(guān)過于受制于地方權(quán)力機(jī)關(guān)，主張建立不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)制約的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，至少省級以下檢察機(jī)構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)[23]，主張培育司法官的非屬地化意識，不以地方人民代表大會及其常委會任免制度為限，以有利于消除地方主義的影響[24]。但檢察制度作為政治上層建筑的組成部分，其組織與運行方式由一國政治制度決定。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，這決定了我國檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，各級、各地檢察院檢察官必須由相應(yīng)的人大常委會任免，受制并依附于該人大常委會的權(quán)力空間。

因此，借鑒域外檢察一體原則理論與實踐時，應(yīng)認(rèn)識到我國檢察制度的特殊性，認(rèn)識到“檢察一體化僅指檢察事務(wù)方面的原則，而非檢察行政事務(wù)方面的原則”[25]，認(rèn)識到檢察行政事務(wù)是檢察事務(wù)的前提和基礎(chǔ)，明確不同的檢察官任免制度對檢察官統(tǒng)一調(diào)用、檢察權(quán)行使的影響與限制。雖然全國各級檢察院是執(zhí)行檢察職能的統(tǒng)一整體，檢察院之間具有職能協(xié)助的義務(wù)，但這種職能協(xié)助首先要堅持各負(fù)其責(zé)的原則，尊重并保證各個檢察院、檢察官的相對獨立性與法定職權(quán)。過于強(qiáng)調(diào)辦案需要、打擊犯罪合力的功利導(dǎo)向，容易導(dǎo)致檢察權(quán)的行使偏離我國檢察制度的基礎(chǔ)，進(jìn)而缺乏合法性與正當(dāng)性。認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)這種調(diào)用制度,與律師異地辦案有共同之處”[26] 、“人民檢察院調(diào)用精兵強(qiáng)將組成公訴團(tuán)隊承擔(dān)控訴職能,與辯護(hù)方優(yōu)選國內(nèi)能言善辯的律師組成辯護(hù)團(tuán)隊一樣，屬于一方人員配置的范疇”[27]的觀點，混淆了法律對不同群體、公權(quán)與私權(quán)的不同要求。每位被告人依法可以聘請兩位律師，法庭上辯護(hù)律師的人數(shù)多于檢察官是常態(tài)。但有理不在人多，“在包頭審理王永明案件時，辯護(hù)方具有人數(shù)上的優(yōu)勢，辯護(hù)律師利用這種群體優(yōu)勢，讓人數(shù)明顯不如自己的公訴人難以招架，在人數(shù)較多的辯護(hù)人爭先發(fā)言中，形單影只的公訴人應(yīng)對不暇”[28]的觀點，是簡單將出庭檢察官人數(shù)等同于檢察官的業(yè)務(wù)能力和水平，不符合司法實踐的基本邏輯和經(jīng)驗。

[1]參見龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第415頁。

[2]參見張建偉：《異地異級調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期，第28頁。

[3]參見童建明、萬春主編：《

<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則>條文釋義》，中國檢察出版社2020年版，第12頁。

[4]公訴機(jī)關(guān)為烏海市烏達(dá)區(qū)人民檢察院，但出庭支持18名檢察人員中，只有一位公訴人為該院檢察官，其余17人為內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院從全省三級檢察院調(diào)派的檢察人員。

[5]支持抗訴機(jī)關(guān)為蕪湖市檢察院，但出庭支持抗訴的11名檢察官中，有8名檢察官是安徽省人民檢察院從銅陵市人民檢察院、合肥市瑤海區(qū)人民檢察院、蕪湖市鏡湖區(qū)人民檢察院等市、區(qū)檢察院調(diào)派的。

[6]淑娜主編、武增、萬春、童衛(wèi)東副主編：《

<中華人民共和國人民檢察院組織法>釋義》，中國民主法制出版社2019年版，第91～92頁。主編鄭淑娜為十三屆全國人大常委會委員，副主編武增為全國人大常委會法制工作委員會副主任，副主編童衛(wèi)東為全國人大常委會法制工作委員會國家法室主任。

[7]童建明、萬春主編：《

<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則>條文釋義》，中國檢察出版社2020年版，第12頁。童建明、萬春分別為最高人民檢察院副檢察長、副部級專職委員。

[8]參見金昌波、王佳藝：《海南率先探索調(diào)?檢察官辦案機(jī)制》，載海南省人民政府網(wǎng)，https://www.hainan.gov.cn/hainan/tingju/202101/623c5503030e44a393e2d8feae901b35.shtml，最后訪問日期2022年5月3日。

[9]徐尉：《日本檢察制度概述》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第67頁。

[10]參見何家弘主編：《檢察制度比較研究》，中國檢察出版社2008年版，第448頁。

[11]張穹：《人民檢察院刑事訴訟理論與實務(wù)》，法律出版社1997年版，第18頁。

[12][日]伊藤榮樹：《日本檢察廳法逐條解釋》，徐益初等譯，中國檢察出版社1990年版，第56頁。

[13]參見魏武：《法德檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第170頁。

[14]龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第416頁。

[15]龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第416頁。

[16]段明學(xué)：《比較檢察制度研究》，中國檢察出版社，2017年版，第239頁。

[17]龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第418頁。

[18]龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第418頁。

[19]龍宗智：《論“檢察一體”與檢察官調(diào)用制度之完善》，載《中外法學(xué)》2022年第2期，第418頁。

[20]張建偉：《異地異級調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期，第36頁。

[21]金昌波、王佳藝：《海南省檢察機(jī)關(guān)：集中精干力量 攻堅大案要案》，載《海南日報》2021年1月25日，第A10版。

[22]張建偉：《異地異級調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期，第36頁。

[23]參見何家弘主編：《檢察制度比較研究》，中國檢察出版社2008年版，第371頁。

[24]參見張建偉：《異地異級調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期，第35頁。

[25]段明學(xué)：《比較檢察制度研究》，中國檢察出版社，2017年版，第132頁。

[26]張建偉：《異地異級調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期，第37頁。

[27]張建偉：《異地異級調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期，第37頁。

[28]張建偉：《異地異級調(diào)用檢察官制度的法理分析》，載《政治與法律》2021年第9期。

文章來源：公眾號“域外司法案例”。文章已被《案例法學(xué)研究》第三輯錄用。

原標(biāo)題：《前沿 | 何兵 周海洋：檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度的實踐反思》

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