基本案情

　　2014年下半年，榮縣鴻康農(nóng)業(yè)有限公司（以下簡稱鴻康公司）負責(zé)人謝某某通過租賃方式流轉(zhuǎn)榮縣旭陽鎮(zhèn)石碓窩村第1、2、9組的27.738畝土地，約定用途為種植、養(yǎng)殖業(yè)及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)。2015年3月，鴻康公司以該宗地坡坎大，不利于花卉苗木種植為由，申請在該宗地傾倒土石方進行土地填平整治，所在村組、旭陽鎮(zhèn)人民政府、榮縣自然資源和規(guī)劃局等予以審批同意。榮縣自然資源和規(guī)劃局就傾倒土石方予以選址會審并收取鴻康公司復(fù)墾保證金1.732萬元。鴻康公司在流轉(zhuǎn)土地上傾倒建筑渣土，未按照申請的時間和范圍平整土地用于種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)。

　　2017年4月，榮縣旭陽國土資源中心所在巡查中發(fā)現(xiàn)該公司涉嫌超范圍傾倒棄土、壓占土地，并現(xiàn)場口頭通知鴻康公司對超范圍部分復(fù)耕，對存在的安全隱患進行整治。同年12月18日，榮縣自然資源和規(guī)劃局對鴻康公司未經(jīng)批準修建構(gòu)筑物，作出《責(zé)令停止違法行為通知書》（榮國土資?！?017〕196號），鴻康公司停止修建。

　　針對鴻康公司長時間存在的傾倒城市建筑棄土、非法壓占土地的行為，榮縣人民檢察院經(jīng)立案調(diào)查，于2018年5月8日向榮縣自然資源和規(guī)劃局發(fā)出（榮檢行建〔2018〕03號）檢察建議：1.對謝某某違反土地管理法規(guī)的行為依法作出行政處罰；2.責(zé)令謝某某按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)將破壞的耕地復(fù)墾；如其沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其足額繳納土地復(fù)墾費，并將該費用專項用于其破壞的耕地復(fù)墾；3.對謝某某修復(fù)耕地、復(fù)墾的情況進行檢查、督促，確保整改到位。

　　榮縣自然資源和規(guī)劃局收到檢察建議書后，于當(dāng)月18日對鴻康公司的違法行為啟動立案調(diào)查。同年6月12日，向鴻康公司發(fā)出《責(zé)令改正違法行為通知書》（榮國土資改〔2018〕02號），責(zé)令該公司自收到通知之日起60日內(nèi)，對壓占的土地按要求進行土地復(fù)墾，該公司于當(dāng)日向榮縣自然資源和規(guī)劃局提交書面承諾。6月16日，鴻康公司自行編制復(fù)墾方案，并按方案開始對該宗地進行土地整理（復(fù)墾）。6月25日，榮縣自然資源和規(guī)劃局組織旭陽鎮(zhèn)政府、縣農(nóng)牧業(yè)局、縣城管局、縣環(huán)保局對鴻康公司土地整理（復(fù)墾）進度進行現(xiàn)場檢查，指出了存在的問題。同年7月，鴻康公司重新編制復(fù)墾方案（內(nèi)容含填充土石方等）并報榮縣自然資源和規(guī)劃局，鴻康公司遂采用繼續(xù)傾倒建筑棄土填充的方式對該宗地進行土地整理（復(fù)墾），導(dǎo)致壓占土地面積進一步明顯增加。11月27日，榮縣自然資源和規(guī)劃局對鴻康公司在土地復(fù)墾中，超高超范圍傾倒城市建筑棄土、弄虛作假的行為處以罰款3萬元并執(zhí)行到位。此外，鴻康公司非法傾倒建筑棄土的位置附近共有3組國防光纜（空中1組，地下2組）通過，鴻康公司傾倒建筑棄土對國防光纜造成經(jīng)濟損失和通信危害。

　　榮縣自然資源和規(guī)劃局針對鴻康公司在土地復(fù)墾中弄虛作假的情況，組織農(nóng)業(yè)、城管等相關(guān)部門再次會商，由四川省地礦局化探隊技術(shù)人員于2018年11月按照相關(guān)標準重新編制土地整理（復(fù)墾）方案，旭陽鎮(zhèn)石碓窩村民委員會和鴻康公司共同委托具備資質(zhì)的土地整理（復(fù)墾）單位按照方案開展復(fù)墾工作。榮縣自然資源和規(guī)劃局對于履行土地監(jiān)管職責(zé)的情況，分別于2018年7月5日、12月7日，向榮縣人民檢察院進行書面回復(fù)。

　　2019年2月22日，經(jīng)鴻康公司申請，由榮縣自然資源和規(guī)劃局邀請縣農(nóng)牧業(yè)局、縣水務(wù)局、縣林業(yè)局專業(yè)人員組成土地整理（復(fù)墾）工作驗收專家組，會同縣城管局、旭陽鎮(zhèn)政府、石碓窩村組干部、社員代表進行現(xiàn)場驗收，結(jié)論為按復(fù)墾方案的建設(shè)內(nèi)容基本完成，并對邊坡完善排灌溝渠、修筑土埂、清撿塊石、提高土壤質(zhì)量等提出了進一步完善復(fù)墾工作的建議意見。榮縣自然資源和規(guī)劃局將驗收情況向一審法院和榮縣人民檢察院書面報送。4月14日，四川川法環(huán)境損害司法鑒定所受榮縣人民檢察院委托，組織專家開展現(xiàn)場踏勘、訪談及復(fù)墾方案等資料核實，認為該復(fù)墾工程部分未達到國家土地復(fù)墾標準。

　　裁判結(jié)果

　　四川省榮縣人民法院一審認為，《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，第三十七條規(guī)定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，第四十二條規(guī)定“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾”，《土地復(fù)墾條例》第十八條規(guī)定“土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾，或者復(fù)墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，由有關(guān)國土資源主管部門代為組織復(fù)墾”。鴻康公司及負責(zé)人謝某某以發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)之名流轉(zhuǎn)榮縣旭陽鎮(zhèn)石碓窩村第1、2、9組的約27畝農(nóng)用地，但長達數(shù)年未實際用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，而是違規(guī)傾倒建筑渣土謀利并壓占農(nóng)村土地，榮縣自然資源和規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)依法履行土地違法行為查處和土地復(fù)墾的監(jiān)管職責(zé)，但對鴻康公司的違法行為未及時、有效地進行制止和處罰，致使被壓占的土地長期處于荒蕪狀態(tài)，違背農(nóng)業(yè)用途，導(dǎo)致國家土地資源遭到破壞，并危害國防通信安全。榮縣自然資源和規(guī)劃局在收到檢察建議后，雖履行了一定職責(zé)，但由于履行監(jiān)管職責(zé)不力致使鴻康公司繼續(xù)傾倒建筑棄土填充的復(fù)墾方案得以實施，使公益損害進一步擴大。公益訴訟起訴人請求判決確認榮縣自然資源和規(guī)劃局對鴻康公司非法壓占土地行為未完全履行土地監(jiān)督管理職責(zé)違法，應(yīng)予支持。

　　一審法院受理公益訴訟后，榮縣自然資源和規(guī)劃局加大對鴻康公司土地復(fù)墾的監(jiān)管力度，并于2019年2月22日組織有關(guān)專業(yè)人員、相關(guān)部門、基層組織，對復(fù)墾情況進行現(xiàn)場驗收。參考驗收情況和有關(guān)專家意見，均提出本案土地復(fù)墾中還需對邊坡完善排灌溝渠、修筑土埂、清撿塊石、提高土壤質(zhì)量等要求。這仍需榮縣自然資源和規(guī)劃局加強后續(xù)監(jiān)督管理，使案涉土地的利用符合農(nóng)用地性質(zhì)。公益訴訟起訴人請求判令榮縣自然資源和規(guī)劃局依法履行對鴻康公司非法壓占土地的后續(xù)復(fù)墾工作的監(jiān)督管理職責(zé)，應(yīng)予支持。據(jù)此，判決：

　　一、確認榮縣自然資源和規(guī)劃局對榮縣鴻康農(nóng)業(yè)有限公司土地違法行為怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法；

　　二、責(zé)令榮縣自然資源和規(guī)劃局在本判決生效后90日內(nèi)對本案所涉土地后續(xù)復(fù)墾事項依法履行職責(zé)。

　　一審判決作出后，雙方當(dāng)事人均未提出上訴。榮縣自然資源和規(guī)劃局在判決期限內(nèi)督促相關(guān)企業(yè)，履行了復(fù)墾義務(wù)，并經(jīng)驗收合格。本案所涉土地已恢復(fù)農(nóng)業(yè)耕種，得到當(dāng)?shù)馗刹咳罕姾迷u，實現(xiàn)了良好的辦案效果。

　　典型意義

　　2017年修正的行政訴訟法確立了行政公益訴訟制度，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。本案中，主管行政機關(guān)雖對土地違法行為履行了一定監(jiān)督管理職責(zé)，但未全面依法履職，致使環(huán)境公益仍然遭受侵害。人民檢察院依法充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，充分體現(xiàn)了行政公益訴訟在依法監(jiān)督行政執(zhí)法、制止及恢復(fù)被破壞耕地方面的積極意義。此外，本案辦理中，法檢兩長直接參加開庭，亦體現(xiàn)出各方對于充分保護和利用土地資源、推進生態(tài)文明建設(shè)的重視。