原創(chuàng) 劉哲 2022-01-08 人民法治
《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（下稱《人民檢察院組織法》）第24條第1款規(guī)定：上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)，其中第4項(xiàng)是可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。這是本次《人民檢察院組織法》新增的內(nèi)容，但在實(shí)踐操作中卻產(chǎn)生了一些不同的觀點(diǎn)，成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題雖然是局部性的，但其本身卻涉及到深層次的制度安排，也體現(xiàn)了司法改革過(guò)程中所不可忽視的系統(tǒng)性。
組織法修改之前的統(tǒng)一調(diào)用模式
其實(shí)在檢察院組織法修改之前，就存在上級(jí)院通過(guò)借調(diào)人員的方式進(jìn)行辦案的情形，其中既有偵查案件也有審查起訴的案件，審查起訴的案件自然就會(huì)涉及到出庭的問(wèn)題。彼時(shí)，檢察院組織法尚未規(guī)定統(tǒng)一調(diào)用條款，但卻未引起爭(zhēng)議，現(xiàn)在有了依據(jù)卻引起爭(zhēng)議，原因何在？筆者認(rèn)為，主要原因在于，當(dāng)時(shí)助理檢察員是可以由檢察長(zhǎng)直接任命的。在司法責(zé)任制改革之前，助理檢察員是享有完整的檢察職權(quán)的，可以獨(dú)立辦理案件，可以以代理檢察員的名義出庭支持公訴。因此，雖然在改革前始終有檢察官的統(tǒng)一調(diào)用，但因?yàn)樽吡吮驹褐頇z察員的手續(xù)，所以一直也不存在合法性的問(wèn)題。
檢察人員的統(tǒng)一調(diào)用源于檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的實(shí)質(zhì)是檢察一體，也就是一體化的調(diào)配檢察資源，如果不能統(tǒng)一調(diào)用，始終“分散作戰(zhàn)”，哪里還有什么檢察一體可言。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，辯護(hù)人由于市場(chǎng)化機(jī)制，其執(zhí)業(yè)范圍都是全國(guó)性的，很多地方案件經(jīng)常云集北上廣深的一線律師，客觀上也造成了檢察人員統(tǒng)一調(diào)用的實(shí)際需要。因此，檢察人員統(tǒng)一調(diào)用是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的具體體現(xiàn)，而檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是憲法的明確規(guī)定，是一種憲法定位。
但檢察一體并不是絕對(duì)的，檢察官還有獨(dú)立行使檢察職權(quán)的問(wèn)題。檢察官享有相對(duì)的獨(dú)立性，其原因在于，根據(jù)憲法規(guī)定，最高人民檢察院的檢察員由全國(guó)人大常委會(huì)任免。而在其他政府部門，只有正職人員才能被人大常委會(huì)任免。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法以及檢察院組織法均是具有憲法性的法律文件，是對(duì)憲法具體章節(jié)的細(xì)化，其對(duì)地方各級(jí)人民檢察院的檢察員和地方人民政府組成部門的正職任免也作出了相應(yīng)的規(guī)定。那么，檢察員為何可以與部長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)一并由人大常委會(huì)任命，其原因是他們享有較大的權(quán)力嗎？事實(shí)并非如此。檢察員的權(quán)力顯然沒(méi)有副局長(zhǎng)或者副廳長(zhǎng)大，那么，為何人大常委會(huì)不負(fù)責(zé)任命掌握一定權(quán)力的科長(zhǎng)、處長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)，而偏偏直接去任命作為普通干部的檢察員呢？這是因?yàn)?，檢察員、審判員，雖然是“員”，但是與科員、主任科員的“員”是截然不同的。他們雖然是普通的檢察干警、法院干警，但從法律角度看，在一府兩院的框架下，他們是兩院的重要權(quán)力載體。作為個(gè)體，他們自己就能獨(dú)立辦理很多事情，而不需要依靠檢察院或者法院這個(gè)整體。比如，檢察官可以在法庭上發(fā)表指控意見(jiàn)，這在當(dāng)場(chǎng)就會(huì)產(chǎn)生法律效力。此外，法官作出的判決也是會(huì)產(chǎn)生法律效力的，雖然有時(shí)是以合議庭的形式，有時(shí)是以獨(dú)任法官的形式作出的。這是在司法責(zé)任制之前，或者說(shuō)現(xiàn)代檢察制度和審判制度引入到中國(guó)之后就隱含的制度基因。這個(gè)基因就是司法權(quán)要通過(guò)司法官個(gè)體發(fā)揮效力，因?yàn)樗痉ü賯€(gè)體也就相當(dāng)于局長(zhǎng)、廳長(zhǎng)，他們是司法權(quán)力的決定者。
雖然在多年的演變過(guò)程中，司法機(jī)關(guān)的管理越來(lái)越科層制，司法官享有的司法決定權(quán)也愈加有限，主要的作用是執(zhí)行法律，但作為憲法制度的架構(gòu)，卻穩(wěn)定地延續(xù)了現(xiàn)代司法制度的基因，也就是司法官擁有獨(dú)立司法權(quán)的基因。在檢察制度中，由于檢察一體的因素，這個(gè)獨(dú)立司法權(quán)就具有相對(duì)性，因此被稱為檢察官的相對(duì)獨(dú)立性。而人大常委會(huì)對(duì)檢察員的任免制度，就是要體現(xiàn)出檢察員這個(gè)職位的重要性，他并非檢察長(zhǎng)一人就可以任命的，而是像政府部門主官一樣，由人大常委會(huì)任免，其中蘊(yùn)含的憲法意義和法治意義是深遠(yuǎn)的。
統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定出臺(tái)的制度背景
與審判員不同，與審判機(jī)關(guān)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系也不同，檢察機(jī)關(guān)存在一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，還要上下一體的整合，這個(gè)一體就與相對(duì)獨(dú)立性形成了一定的沖突。雖然以往通過(guò)任命本院助理檢察員的方式，規(guī)避掉了人大常委會(huì)任命制度，同時(shí)也在一定程度上規(guī)避掉了檢察官的相對(duì)獨(dú)立性，但這并非長(zhǎng)久之計(jì)。改革前，通過(guò)助理檢察員完整履行檢察職務(wù)，其實(shí)是忽視了檢察官職務(wù)的重要性，削弱了其相對(duì)的獨(dú)立性。這種操作方式其實(shí)是一種科層制的體現(xiàn)，助理檢察員就相當(dāng)于科員可以隨意調(diào)用、自行任免，但其行使的權(quán)力并非是科層化的行政權(quán)力，而是相對(duì)獨(dú)立的司法權(quán)。雖然過(guò)去的方式解決了檢察一體方面的問(wèn)題，但卻是以司法行政化的方式解決的。
而目前，司法責(zé)任制改革就是要將司法權(quán)按照司法規(guī)律進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是恢復(fù)檢察官的相對(duì)獨(dú)立性。沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)任免的檢察官助理不再享有獨(dú)立的檢察權(quán)，而作為輔助人員出現(xiàn)。只有經(jīng)過(guò)檢察官遴選，并被人大常委會(huì)任命為檢察員的檢察官才能享有相對(duì)獨(dú)立的檢察權(quán)。
但檢察官相對(duì)獨(dú)立性的恢復(fù)，也意味著檢察官的任免程序不再是檢察長(zhǎng)可以直接決定的，不再像過(guò)去那樣，借調(diào)一名檢察人員就可以任命為助理檢察員，就可以履行全部檢察職權(quán)。相對(duì)獨(dú)立性實(shí)質(zhì)上影響了檢察一體的行使，從方便性程度而言的確是有所下降的。雖然檢察長(zhǎng)仍可任命檢察官助理，但其所任命的助理已不具備全部檢察職權(quán)，也不能獨(dú)立辦案，自然也就不能獨(dú)立完成出庭任務(wù)了。為了讓檢察一體職能繼續(xù)發(fā)揮，同時(shí)也是為了落實(shí)憲法中檢察上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，《人民檢察院組織法》第24條第1款第4項(xiàng)統(tǒng)一調(diào)用檢察人員的規(guī)定也就應(yīng)運(yùn)而生了。
但是，統(tǒng)一調(diào)用現(xiàn)在的檢察官，與當(dāng)年統(tǒng)一調(diào)用助理檢察員有所不同，必須要解決本地人大常委會(huì)任免本地檢察員的問(wèn)題，這一問(wèn)題也是備受外界關(guān)注的。檢察院組織法是憲法性的法律規(guī)定，是對(duì)憲法第三章第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”的延伸性規(guī)定，同時(shí)，也是由全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議通過(guò)的。而地方檢察院檢察員由地方人大常委會(huì)任免的規(guī)定，也出自同一部法律。雖然兩者都具有憲法性的意義，但不是由憲法直接規(guī)定的，由憲法直接規(guī)定的只有最高人民檢察院檢察員的任免。從這個(gè)意義上看，檢察人員統(tǒng)一調(diào)用和地方檢察員由地方人大常委會(huì)任命的效力具有相當(dāng)性。
地方檢察員由地方人大常委會(huì)任命這一制度一直存在，而檢察人員統(tǒng)一調(diào)用的制度卻是新增的。這意味著，以人大作為立法機(jī)關(guān)通過(guò)修訂法律的方式，調(diào)整了檢察機(jī)關(guān)的組織模式。在原來(lái)只規(guī)定了檢察官的相對(duì)獨(dú)立性，憲法籠統(tǒng)規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)在細(xì)化了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，其中之一就是對(duì)檢察人員的統(tǒng)一調(diào)用。這一條也是法院組織法中沒(méi)有的，具有檢察特色，反映了檢察機(jī)關(guān)上下關(guān)系所具有的特殊性的一面。這一條款多少都會(huì)對(duì)檢察官的相對(duì)獨(dú)立性產(chǎn)生影響，也正因此，才說(shuō)檢察官體現(xiàn)的是相對(duì)獨(dú)立性，其獨(dú)立性弱于法官的獨(dú)立性。雖然獨(dú)立性相對(duì)較弱，但由于人大常委會(huì)的任命制度，這種獨(dú)立性還是有基本保障的。
現(xiàn)在需要研究的就是，這種相對(duì)獨(dú)立性與檢察一體應(yīng)當(dāng)如何平衡，這是司法責(zé)任制出現(xiàn)以來(lái)的新生事物。如果只是把檢察官臨時(shí)任命為助理檢察員就可以出庭，那么檢察官的這份獨(dú)立性就是缺乏保障的，只有上命下從，而沒(méi)有太多獨(dú)立判斷。但是司法責(zé)任制主張的，就是檢察官要基于親歷性對(duì)案件進(jìn)行獨(dú)立判斷。這種獨(dú)立判斷的前提就是不能過(guò)于隨意的調(diào)用，這種調(diào)用要有一定的程序和依據(jù)，歸根結(jié)底，也就是檢察一體要為相對(duì)獨(dú)立性留下必要的空間。
統(tǒng)一調(diào)用規(guī)定需要配套性的制度安排
上述提及的這個(gè)空間，需要必要的配套性制度安排才能留出。比如現(xiàn)在允許調(diào)用，那是否意味著可以調(diào)用一名基層檢察官到上級(jí)法院出庭？我們知道，同樣在檢察院組織法中也規(guī)定了檢察官逐級(jí)遴選制度，而逐級(jí)遴選是有程序和條件約束的，不能直接任命，也不能通過(guò)臨時(shí)調(diào)用的方式變相任命。
過(guò)去任用本地助理檢察員的方式并不存在此類問(wèn)題，但是現(xiàn)在助理檢察員不再被承認(rèn)具有獨(dú)立的檢察職權(quán)，不能采用行政化的方式來(lái)完成調(diào)用問(wèn)題，也就是不能僅僅通過(guò)行政化的方式解決司法問(wèn)題了。雖然目前，調(diào)用其他地區(qū)或者上下級(jí)的檢察官辦理案件，不能說(shuō)存在違法問(wèn)題，因?yàn)檫@畢竟是檢察院組織法最新作出的制度安排，但必須承認(rèn)的是，該制度還有待完善，對(duì)于調(diào)用的程序、方式、時(shí)限還缺少必要的配套規(guī)定，也缺少與人大常委會(huì)任命制度的必要銜接。因?yàn)榧热蝗詧?jiān)持了地方任命地方的檢察員，那其他地方或者上下級(jí)而來(lái)的檢察員在本地區(qū)行使權(quán)力，就理應(yīng)進(jìn)行某種對(duì)接。比如即便是沿用過(guò)去的調(diào)用方式，至少也要任命為本地的助理檢察員，而不是僅僅使用借調(diào)函就可以，這也是對(duì)現(xiàn)有規(guī)則體系的尊重，從一定程度上來(lái)看也算是一種對(duì)接。
此外，現(xiàn)在行使檢察職權(quán)的是檢察官，而檢察官是由人大常委會(huì)任免的，并非是檢察長(zhǎng)直接任免的，從這個(gè)意義上更有銜接的必要。當(dāng)然這是將制度進(jìn)一步細(xì)化的問(wèn)題，不能說(shuō)現(xiàn)在調(diào)用就是錯(cuò)誤的，但如若加以完善則會(huì)更加順暢。比如在調(diào)用的時(shí)候，要考慮調(diào)用的時(shí)限，幾個(gè)月是臨時(shí)性的，也有借調(diào)三五年的，但時(shí)間太長(zhǎng)就與正式任職相差無(wú)幾了，所以要走的程序也應(yīng)不同。另外，還有調(diào)用的方向性問(wèn)題，比如上級(jí)院的員額調(diào)用到下級(jí)院肯定是符合入額條件的，但是如果下級(jí)院的員額調(diào)用到上級(jí)院，或者到省檢或高檢院，那就可能根本不符合入額條件。如果不符合入額條件，也就意味著不可能被任命為檢察官的人卻行使了檢察官的權(quán)力，這就違背了基本的遴選原則。上級(jí)院入額之所以條件要求更高，是因?yàn)檗k理的案件更為復(fù)雜重大，有更高的能力需求，這些是需要以必要資歷為條件的，不能任意降低標(biāo)準(zhǔn)，在正式入額中降低標(biāo)準(zhǔn)也是不可能的。但如果通過(guò)調(diào)用的方式，實(shí)際上就降低了上級(jí)院的入額標(biāo)準(zhǔn)，雖然也是一種調(diào)用，但卻在實(shí)質(zhì)上降低了基本的入額門檻，不利于保障檢察官的履職質(zhì)量。
代理檢察官制度的基本設(shè)想
考慮到目前統(tǒng)一調(diào)用的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，隨意操作可能有損檢察官的相對(duì)獨(dú)立性和檢察制度的有序運(yùn)行，有必要作出配套性制度安排，并與人大常委會(huì)的任免機(jī)制相協(xié)調(diào)和銜接。
筆者建議，可參考過(guò)去代理檢察員的制度，形成一套代理檢察官制度作為統(tǒng)一系統(tǒng)的程序性安排。建議在檢察院組織法再次修改時(shí)，將代理檢察官制度納入其中。所謂代理檢察員指的就是在還不夠資格的條件下，先行從事檢察員工作的人員。這里需要避免的是，由于隨意和泛化，最終讓代理失去了實(shí)際意義。事實(shí)上，代理的本意是有其內(nèi)涵的，就是臨時(shí)性，這也是統(tǒng)一調(diào)用制度最本質(zhì)的含義。
如果是正式調(diào)入，那就要走遴選手續(xù)，經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)任免，這都需要必要的條件，但主要的問(wèn)題是周期較長(zhǎng)，而且有時(shí)調(diào)用的檢察官臨時(shí)處理完一些案件就走，也沒(méi)有必要過(guò)于正式，這主要是為了避免制度反復(fù)修改以及增加成本等問(wèn)題。因此，可以將這種臨時(shí)調(diào)用的檢察官設(shè)定為本地的代理檢察官，本地的代理檢察官可以由檢察長(zhǎng)任命，而代理一定是有期限的，不是無(wú)限期代理，也不能是長(zhǎng)期代理，同時(shí)要向人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)備。報(bào)備的內(nèi)容包括履行的職責(zé)、代理的期限等。所謂報(bào)備，就是告知人大常委會(huì)由外來(lái)檢察官來(lái)本地區(qū)履職，從而與本地區(qū)檢察員由本地區(qū)人大常委會(huì)任免機(jī)制相協(xié)調(diào)。但是報(bào)備的應(yīng)該屬于短期工作，代理一般不應(yīng)超過(guò)一年，一年的時(shí)間是否合適可以探討，總之不能是無(wú)限期，最長(zhǎng)不宜超過(guò)兩年。如果超過(guò)一年的，應(yīng)該履行任命手續(xù)，進(jìn)行正式任免。不過(guò)筆者認(rèn)為，可以在遴選員額的程序上進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化，符合本地入額條件的可以直接報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)任免，而無(wú)需進(jìn)行遴選。但無(wú)論調(diào)用時(shí)限長(zhǎng)短，在本級(jí)檢察機(jī)關(guān)履行檢察官職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)符合本級(jí)檢察官的入額條件，體現(xiàn)對(duì)本地入額條件的尊重，這也是對(duì)檢察官相對(duì)獨(dú)立性的尊重，因?yàn)榧词故钦{(diào)用檢察官也不應(yīng)降低本地檢察官隊(duì)伍的基本水準(zhǔn)。當(dāng)然，必須承認(rèn)有一些不符合入額條件的年輕助理比部分員額檢察官的能力還要強(qiáng)，或者是下級(jí)院的有些年輕員額檢察官也比上級(jí)院的員額檢察官能力更強(qiáng)，這些人不能在上級(jí)院入額未免可惜，但這是入額條件設(shè)置的問(wèn)題，不是任免方式的問(wèn)題，要解決的是入額條件問(wèn)題，而不是通過(guò)調(diào)用的方式繞開(kāi)入額條件，變相實(shí)現(xiàn)未入額即履職，總之，不能總是繞開(kāi)制度解決問(wèn)題。
司法改革已經(jīng)步入深水區(qū)，每一步要解決的問(wèn)題都是“難啃的硬骨頭”，但正是因?yàn)槿绱?，解決之后的收益也更大。調(diào)用問(wèn)題看起來(lái)是檢察一體的問(wèn)題，其本質(zhì)卻是行政化還是司法化的問(wèn)題，行政化更加在意結(jié)果，而司法化卻注重程序和過(guò)程。而且調(diào)用問(wèn)題也并非單一的問(wèn)題，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性，這種系統(tǒng)性必須依賴制度細(xì)節(jié)的完善，方能順利走通司法改革的“最后一公里”。
（作者系北京市人民檢察院三級(jí)高級(jí)檢察官）
來(lái)源：《人民法治》雜志
原標(biāo)題：《以代理檢察官制度完善檢察官統(tǒng)一調(diào)用機(jī)制》
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