2012年12月25日國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的公告（第1567號(hào)），批準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》為國家標(biāo)準(zhǔn)，編號(hào)為GB50500-2013，自2013年4月1日起實(shí)施。其中，第3.1.1、3.1.4、 3.1.5、3.1.6、3.4.1、4.1.2、4.2.1、4.2.2、4.3.1、5.1.1、6.1.3、6.1.4、8.1.1、8.2.1、 11.1.1條（款）為強(qiáng)制性條文，必須嚴(yán)格執(zhí)行。原國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB50500-2008同時(shí)廢止。
此為國家公布的第三個(gè)建設(shè)工程工程量計(jì)價(jià)規(guī)范，業(yè)界簡稱《清單規(guī)范》2013版或13《清單規(guī)范》。此前，2008年7月9日國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布第63號(hào)公告，批準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》為國家標(biāo)準(zhǔn)，編號(hào)為GB50500-2008，即《清單規(guī)范》2008版或08《清單規(guī)范》，廢止了原《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB50500-2003，即《清單規(guī)范》2003版或03《清單規(guī)范》?！肚鍐我?guī)范》經(jīng)歷了一個(gè)由《清單規(guī)范》2003版到《清單規(guī)范》2008版，到目前的《清單規(guī)范》2013版的沿革。
因工程造價(jià)產(chǎn)生的糾紛，稱為工程建設(shè)承發(fā)包領(lǐng)域第一或最大的糾紛源也不為過，而《清單規(guī)范》（以下無特別注明，均指2013版）主要針對(duì)的就是建設(shè)工程承包工程量和價(jià)款的計(jì)量和計(jì)算，還涉及合同若干重要條款的規(guī)定，對(duì)發(fā)包方、承包方及相關(guān)方的利益關(guān)系重大。
如何理解規(guī)范中的條文特別是強(qiáng)制性條文與合同法、當(dāng)事人合同約定間的關(guān)系，以及與其他法律比如《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等的關(guān)系，對(duì)相關(guān)從業(yè)人員以及從事建筑行業(yè)法律服務(wù)的專業(yè)律師，都是一個(gè)極其重要、不可忽視的課題，但現(xiàn)實(shí)情況卻并不樂觀。原因在于，從事工程計(jì)量計(jì)價(jià)方面的專業(yè)人員，比如造價(jià)工程師、監(jiān)理工程師等，對(duì)于計(jì)算工程量及其價(jià)格，使用工程造價(jià)計(jì)價(jià)軟件等技術(shù)性工作較熟悉，長于工程造價(jià)的計(jì)量計(jì)算等，但在法律方面則偏薄弱；相關(guān)法律專業(yè)人員，長于法律知識(shí)，但對(duì)工程造價(jià)和相關(guān)規(guī)定及計(jì)算造價(jià)等技能則并不擅長。故要準(zhǔn)確理解和適用《清單規(guī)范》，必須結(jié)合法律和建設(shè)工程技術(shù)等多方面知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方能完成。
在對(duì)《清單規(guī)范》的理解，實(shí)務(wù)中的觀點(diǎn)和解讀很多，各種觀點(diǎn)雜陳，分歧不少，甚至還有錯(cuò)誤的解讀。比如，有的從事建設(shè)工程法律服務(wù)的專業(yè)律師認(rèn)為，違反《清單規(guī)范》的規(guī)定，合同或者合同相關(guān)條款約定無效，應(yīng)按定額進(jìn)行計(jì)價(jià)；還有一種觀點(diǎn)又正好相反，認(rèn)為《清單規(guī)范》是由國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布公告實(shí)施的，未使用部令，連部門規(guī)章都不算，為規(guī)范性文件。諸此種種。這樣一些的觀點(diǎn)是否正確，在法律上是否成立，對(duì)各方利益影響甚巨，很有予以分析和研究的必要。
一、 《清單規(guī)范》的法律淵源
《清單規(guī)范》雖然由國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布，但其法律淵源為全國人大常委會(huì)通過的法律，并不是部門規(guī)章或規(guī)范性文件。
首先，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在第1567號(hào)公告中明確，批準(zhǔn)《清單規(guī)范》為國家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)代碼為GB50500-2013。使用的是GB打頭的國家標(biāo)準(zhǔn)代碼，并不是GBT，即并未使用國家推薦標(biāo)準(zhǔn)的代碼。根據(jù)最新全國人大常委會(huì)2017年11月4日修訂通過，自2018年1月1日起施行的《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條：“本法所稱標(biāo)準(zhǔn)（含標(biāo)準(zhǔn)樣品），是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求。標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)。”
綜合國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的公告和《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，《清單規(guī)范》是國家標(biāo)準(zhǔn)，而且是國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，是在全國范圍內(nèi)必須執(zhí)行的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)屬法律強(qiáng)制性規(guī)定。至于《清單規(guī)范》中的強(qiáng)制性條文，是強(qiáng)制性法律規(guī)定中又再次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)制執(zhí)行的條文，但由于法律規(guī)定國家標(biāo)準(zhǔn)都“必須執(zhí)行”，再次強(qiáng)調(diào)的意義也不大。
《清單規(guī)范》既然是被納入《標(biāo)準(zhǔn)化法》的國家標(biāo)準(zhǔn)，其法律淵源當(dāng)為法律，其法律效力當(dāng)定位于國家法律規(guī)定的層面，不能僅根據(jù)其發(fā)布部門為國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，又未使用部令等原因，而判斷其歸屬規(guī)范性文件。
至于不遵守或違反《清單規(guī)范》的規(guī)定是否影響合同或某個(gè)合同條款的效力，《合同法》第五十二條第五款規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”明確規(guī)定違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定為無效。但最高人民法院《合同法司法解釋（二）》第十四條又規(guī)定：“合同法第五十二條第(五)項(xiàng)規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)定，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。所以需要對(duì)《清單規(guī)范》進(jìn)行進(jìn)一步判斷其為效力性強(qiáng)制規(guī)定還是管理性強(qiáng)制規(guī)定。
二、效力性強(qiáng)制規(guī)定與管理性強(qiáng)制規(guī)定的區(qū)別與判斷標(biāo)準(zhǔn)
何為效力性強(qiáng)制規(guī)定，何為管理性強(qiáng)制規(guī)定，我國現(xiàn)行法律中并無直接條文予以界定。對(duì)于其理解和判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要以最高人民法院相關(guān)文件和案件來解讀和判斷，輔之以主流學(xué)理理論。
2009年5月13日最高人民法院在《合同法司法解釋（二）》第十四條中確認(rèn)此種區(qū)分。2009年7月7日，《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2009〕40號(hào)）中又對(duì)此進(jìn)行了闡述，其第15條：“正確理解、識(shí)別和適用合同法第五十二條第（五）項(xiàng)中的違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，關(guān)系到民商事合同的效力維護(hù)以及市場交易的安全和穩(wěn)定。人民法院應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)《合同法解釋（二）》第十四條之規(guī)定，注意區(qū)分效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定。違反效力性強(qiáng)制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效；違反管理性強(qiáng)制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形認(rèn)定其效力。”第16條：“人民法院應(yīng)當(dāng)綜合法律法規(guī)的意旨，權(quán)衡相互沖突的權(quán)益，諸如權(quán)益的種類、交易安全以及其所規(guī)制的對(duì)象等，綜合認(rèn)定強(qiáng)制性規(guī)定的類型。如果強(qiáng)制性規(guī)范規(guī)制的是合同行為本身即只要該合同行為發(fā)生即絕對(duì)地?fù)p害國家利益或者社會(huì)公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。如果強(qiáng)制性規(guī)定規(guī)制的是當(dāng)事人的市場準(zhǔn)入資格而非某種類型的合同行為，或者規(guī)制的是某種合同的履行行為而非某類合同行為，人民法院對(duì)于此類合同效力的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)慎重把握，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)立法部門的意見或者請(qǐng)示上級(jí)人民法院。”
在此之前，最高人民法院以回復(fù)地方法院請(qǐng)示以及在相關(guān)案例判決中，也確認(rèn)了合同效力的認(rèn)定要視違反效力性強(qiáng)制規(guī)定還是管理性強(qiáng)制規(guī)定區(qū)別對(duì)待。
綜合最高人民法院相關(guān)文件和案例中的觀點(diǎn)，判斷某項(xiàng)法律規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)有二：一是，法律、行政法規(guī)明確規(guī)定了違反該規(guī)定導(dǎo)致合同無效的；二是，如果法律、行政法規(guī)并未明確違反該規(guī)定合同無效，再進(jìn)行如果違反該規(guī)定是否嚴(yán)重侵害國家、集體和社會(huì)公共利益，是否需要國家權(quán)力對(duì)當(dāng)事人意思自治行為予以干預(yù)的分析和判斷。如果僅影響雙方當(dāng)事人的利益，但沒有嚴(yán)重?fù)p害國國家、集體和社會(huì)公共利益的，亦不能輕易認(rèn)定合同無效。
另外，從學(xué)理上來說，《合同法》有鼓勵(lì)交易，不輕易認(rèn)定合同無效的原則和理念，故即使違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，將無效合同或條款的范圍予以限定，只對(duì)違反效力性強(qiáng)制規(guī)定的作無效認(rèn)定，也是主流法學(xué)理論觀點(diǎn)。
三、《清單規(guī)范》屬法律管理性強(qiáng)制規(guī)定
首先，從《清單規(guī)范》的法律淵源來看，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十條規(guī)定：“對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。”《清單規(guī)范》與保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)，應(yīng)屬滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，側(cè)重點(diǎn)在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理，而非側(cè)重對(duì)當(dāng)事人行為效力予以法律上的干預(yù)和評(píng)判，行政管理法律規(guī)范的特征明顯。
其次，從《清單規(guī)范》的15個(gè)強(qiáng)制條文來看，基本內(nèi)容為管理性技術(shù)要求，涉及的利益限于相關(guān)合同當(dāng)事人，即使違反，也不會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國國家、集體和社會(huì)公共利益。以《清單規(guī)范》強(qiáng)制性條文第11.1.1 “工程完工后，發(fā)承包雙方必須在合同約定時(shí)間內(nèi)辦理工程竣工結(jié)算”這一規(guī)定為例，即使當(dāng)事人未在合同約定時(shí)間內(nèi)辦理工程竣工結(jié)算，只會(huì)影響合同當(dāng)事人的利益，合同當(dāng)事人可通過民事訴訟、工程造價(jià)司法鑒定予以解決，不會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國國家、集體和社會(huì)公共利益。
第三，從司法實(shí)踐來看，幾乎沒有以違反《清單規(guī)范》而認(rèn)定合同或條款為無效的判例，特別是高級(jí)別法院的判例。
第四，根據(jù)舉重以明輕的學(xué)理論證方式，《清單規(guī)范》中15個(gè)強(qiáng)制性條文如果說都不屬于效力性強(qiáng)制規(guī)定，那《清單規(guī)范》中非強(qiáng)制性條文更不能稱之為效力性強(qiáng)制規(guī)定，進(jìn)而推斷整個(gè)《清單規(guī)范》都不屬于效力性強(qiáng)制規(guī)定是符合邏輯的。
綜上，即使違反《清單規(guī)范》，包括其中的強(qiáng)制性條文，在民事法律上并不必然導(dǎo)致合同或合同相關(guān)條款無效。另外，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第三十六和三十七條規(guī)定不執(zhí)行國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)所承擔(dān)的法律責(zé)任，一個(gè)是概括性的“依法承擔(dān)民事責(zé)任”，一個(gè)是“依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處，記入信用記錄，并依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以公示；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，違反《清單規(guī)范》究竟要承擔(dān)何種民事法律責(zé)任并不明確，但至少?zèng)]有規(guī)定違反《標(biāo)準(zhǔn)化法》的合同為無效。
四、違反《清單規(guī)范》的民事法律責(zé)任
有效的民事法律行為和無效的民事法律行為，在責(zé)任承擔(dān)和后果處理上，分別適用不同的民事法律規(guī)則，對(duì)當(dāng)事人利益影響極大。如果認(rèn)定某違反《清單規(guī)范》的合同或合同條款有效，適用《合同法》第八條的規(guī)定：“依法成立的合同，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力”；如果無效，則適用《合同法》第五十八條的規(guī)定：“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還;不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”通過舉例來加以說明。
例一、關(guān)于計(jì)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)
《清單規(guī)范》第3.4.1規(guī)定“建設(shè)工程發(fā)承包，必須在招標(biāo)文件、合同中明確計(jì)價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其范圍，不得采用無限風(fēng)險(xiǎn)、所有風(fēng)險(xiǎn)或類似語句規(guī)定計(jì)價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及范圍”。
如果當(dāng)事人違反該條規(guī)定，在合同中約定，包括材料漲跌價(jià)在內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)都由承包人承擔(dān)。在認(rèn)定該約定有效的情況下，包括材料漲跌價(jià)在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)都由承包人承擔(dān)，只有在漲跌幅度巨大的情形下，存在向法院或仲裁機(jī)構(gòu)主張，適用情勢變更原則而予以有限調(diào)整的可能。而在認(rèn)定該約定無效的情形下，包括材料漲跌價(jià)在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)就不一定都由承包人承擔(dān)，而是根據(jù)過錯(cuò)原則來確定由哪一方承擔(dān)或雙方按一定比例分擔(dān)。
例二、關(guān)于工程量偏差
《清單規(guī)范》第9.6目錄項(xiàng)下用三個(gè)條款，規(guī)定了工程量偏差超過正負(fù)15%如何處理的：
9 .6 .l 合同履行期間，當(dāng)應(yīng)予計(jì)算的實(shí)際工程量與招標(biāo)工程量清單出現(xiàn)偏差，且符合本規(guī)范第9.6. 2條、第9.6. 3條規(guī)定時(shí)，發(fā)承包雙方應(yīng)調(diào)整合同價(jià)款。
9. 6 .2 對(duì)于任一招標(biāo)工程量清單項(xiàng)目，當(dāng)因本節(jié)規(guī)定的工程量偏差和第9.3節(jié)規(guī)定的工程變更等原因?qū)е鹿こ塘科畛^15%時(shí)，可進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)工程量增加15%以上時(shí)，增加部分的工程量的綜合單價(jià)應(yīng)予調(diào)低;當(dāng)工程量減少15%以上時(shí)，減少后剩余部分的工程量的 綜合單價(jià)應(yīng)予調(diào)高。
9. 6 .3 當(dāng)工程量出現(xiàn)本規(guī)范第9.6.2條的變化，且該變化引起相關(guān)措施項(xiàng)目相應(yīng)發(fā)生變化時(shí)，按系數(shù)或單一總價(jià)方式計(jì)價(jià)的，工程量增加的措施項(xiàng)目費(fèi)調(diào)增，工程量減少的措施項(xiàng)目費(fèi)調(diào)減。
這三條規(guī)定涉及合同價(jià)格的調(diào)整，包括綜合單價(jià)和相關(guān)措施費(fèi)的調(diào)整，對(duì)發(fā)承包雙方利益影響很大。如果合同的約定與規(guī)范的規(guī)定不一致時(shí)，比如合同約定無論工程量有何變化，綜合單價(jià)不調(diào)整這樣的常見約定，此時(shí)如何處理？按合同約定綜合單價(jià)不變還是按《清單規(guī)范》進(jìn)行調(diào)整？
如果約定無效，當(dāng)工程量偏差超過15%時(shí)（這個(gè)數(shù)值實(shí)際上是參照了FIDIC合同條款而來），按《清單規(guī)范》的規(guī)定，承包人有權(quán)調(diào)整綜合單價(jià)和相應(yīng)的措施費(fèi)。
如果合同約定有效，處理的基本原則仍是有約定從約定，即按合同約定處理，承包人一般無權(quán)要求調(diào)整。
需要注意的是，如合同使用了行政管理部門推薦的示范文本，或雖未使用示范文本，但合同中有合同組成文件和解釋順序的條款，且《清單規(guī)范》作為了合同文件的組成部分，則需要根據(jù)合同約定的文件解釋順序來確定優(yōu)先適用《清單規(guī)范》還是合同其他條款約定，此時(shí)《清單規(guī)范》的性質(zhì)發(fā)生了變化，應(yīng)視為當(dāng)事人的約定，那么解釋順序在前的約定優(yōu)先在后的約定。如按合同組成文件解釋順序進(jìn)行分析，仍不能得出明確的優(yōu)先適用何種約定的，則需要綜合全部合同文件，包括招標(biāo)投標(biāo)文件，甚至履約事實(shí)等，來推斷當(dāng)事人真實(shí)意思表示，由法庭依證據(jù)規(guī)則予以裁判。
五、 《清單規(guī)范》的執(zhí)行現(xiàn)狀、不足及修訂商榷
（一） 《清單規(guī)范》強(qiáng)制性條文執(zhí)行并不理想
《清單規(guī)范》2013版中規(guī)定了15條強(qiáng)制性條文，在實(shí)踐中，部分強(qiáng)制性條文執(zhí)行較好，其中10條執(zhí)行情況較好，較少產(chǎn)生糾紛：有2條在一定條件下會(huì)出現(xiàn)糾紛；還有3條執(zhí)行普遍不好，產(chǎn)生了大量糾紛。
1 、執(zhí)行較理想的10個(gè) 強(qiáng)制性條文：
①第3.1.1： 使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)。
②第3.1.4： 工程量清單應(yīng)采用綜合單價(jià)計(jì)價(jià)。
③第3.1.5 ：措施項(xiàng)目中的安全文明施工費(fèi)必須按國家或省級(jí)、行業(yè)建設(shè)主管部門的規(guī)定計(jì)算，不得作為競爭性費(fèi)用。
④第3.1.6： 規(guī)費(fèi)和稅金必須按國家或省級(jí)、行業(yè)建設(shè)主管部門的規(guī)定計(jì)算，不得作為競爭性費(fèi)用。
⑤第4.2.l：分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目清單必須載明項(xiàng)目編碼、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目特征、計(jì)量單位和工程量。
⑥第4.2.2： 分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目清單必須根據(jù)相關(guān)工程現(xiàn)行國家計(jì)量規(guī)范規(guī)定的項(xiàng)目編碼、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目特征、計(jì)量單位和工程量計(jì)算規(guī)則進(jìn)行編制。
⑦第4.3.1：措施項(xiàng)目清單必須根據(jù)相關(guān)工程現(xiàn)行國家計(jì)量規(guī)范的規(guī)定編制。
⑧第5.1.1：國有資金投資的建設(shè)工程招標(biāo)，招標(biāo)人必須編制招標(biāo)控制價(jià)。
⑨第6.1.4：投標(biāo)人必須按招標(biāo)工程量清單填報(bào)價(jià)格。項(xiàng)目編碼、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目特征、計(jì)量單位、工程量必須與招標(biāo)工程量清單一致。
⑩第8.1.1：工程量必須按照相關(guān)工程現(xiàn)行國家計(jì)量規(guī)范規(guī)定的工程量計(jì)算規(guī)則計(jì)算。
執(zhí)行較好的原因在于，目前業(yè)界普遍采用工程量清單和綜合單價(jià)法模式計(jì)價(jià)，又廣泛使用工程造價(jià)計(jì)算機(jī)軟件，此類軟件是根據(jù)《清單規(guī)范》進(jìn)行開發(fā)的，包括格式、項(xiàng)目、編號(hào)、特征描述等，都與《清單規(guī)范》相符，發(fā)包人或承包人相關(guān)造價(jià)人員直接套用即可，行為模式形成了定式。至于安全文明施工費(fèi)、規(guī)費(fèi)和稅金不得作為競爭性費(fèi)用也廣為接受，一方面是因發(fā)包方大多理解此規(guī)定，一般不會(huì)向承包方就這幾項(xiàng)提出價(jià)格減讓或下浮的要求，另一方面是因?qū)Τ邪接欣?，其也?huì)以國家規(guī)定不能競爭為由，堅(jiān)持要求按國家規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于招標(biāo)人必須編制招標(biāo)控制價(jià)的規(guī)定，無論是否為國有資金投資的項(xiàng)目，發(fā)包人一般從控制工程造價(jià)角度考慮，也會(huì)編制招標(biāo)控制價(jià)，規(guī)定超過招標(biāo)控制價(jià)為廢標(biāo)。
2 、在一定條件下會(huì)出現(xiàn)糾紛的2個(gè) 強(qiáng)制性條文：
《清單規(guī)范》第4.1.2：“招標(biāo)工程量清單必須作為招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性應(yīng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)”和第8.2.1 ：“工程量必須以承包人完成合同工程應(yīng)予計(jì)量的工程量確定”，一般工程招標(biāo)都會(huì)將招標(biāo)工程量清單列入招標(biāo)文件，而且是重要的部分，不會(huì)遺漏，故第4.1.2前半句執(zhí)行較好。
但第4.1.2后半句，招標(biāo)工程量清單的準(zhǔn)確性和完整性應(yīng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)和第8.2.1的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行并不理想，也是產(chǎn)生糾紛的重要發(fā)源點(diǎn)之一。這個(gè)問題在綜合單價(jià)包干合同中出現(xiàn)較少，在總價(jià)包干合同情形下出現(xiàn)較多。原因在于，如果是綜合單價(jià)包干，最終結(jié)算工程價(jià)款時(shí)，工程量按實(shí)際完工數(shù)量計(jì)量，原招標(biāo)時(shí)的工程量清單即使不準(zhǔn)確，對(duì)結(jié)算影響也不大，本身工程量是可以變動(dòng)的。只是在實(shí)際完工的工程量與招標(biāo)時(shí)所附工程量清單中的工程量偏離正負(fù)15%以上時(shí)，會(huì)產(chǎn)生是否調(diào)整綜合單價(jià)的爭議問題。在總價(jià)包干情形下，由于工程量清單的準(zhǔn)確性直接涉及最終工程造價(jià)是否調(diào)整的問題，特別是在招標(biāo)文件或合同中有約定，招標(biāo)文件工程量清單僅供參考，承包人自行根據(jù)施工圖紙或施工經(jīng)驗(yàn)核算擬承包項(xiàng)目的工程量，一旦總價(jià)包干，不予調(diào)整，此時(shí)產(chǎn)生糾紛的概率就相當(dāng)大。通常是承包人會(huì)以《清單規(guī)范》規(guī)定工程量準(zhǔn)確性和完整性由發(fā)包人負(fù)責(zé)為由，提出發(fā)包人招標(biāo)時(shí)工程量不準(zhǔn)，少于實(shí)際工程量，應(yīng)按實(shí)際完成的工程量調(diào)增工程價(jià)款，突破包干價(jià)。
3 、執(zhí)行普遍不理想的3條：
①第3.4.1：建設(shè)工程發(fā)承包，必須在招標(biāo)文件、合同中明確計(jì)價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其范圍，不得采用無限風(fēng)險(xiǎn)、所有風(fēng)險(xiǎn)或類似語句規(guī)定計(jì)價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及范圍。
②第6.1.3：投標(biāo)報(bào)價(jià)不得低于工程成本。
③第11.1.1：工程完工后，發(fā)承包雙方必須在合同約定時(shí)間內(nèi)辦理工程竣工結(jié)算。
關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)約定問題，發(fā)包方出于控制總價(jià)和未來結(jié)算盡量減少承包人增加結(jié)算金額，提高工程造價(jià)的可預(yù)見性等角度考慮，盡管可能未使用《清單規(guī)范》3.4.1中的語句，但一般會(huì)用其他語句，將風(fēng)險(xiǎn)均約定給承包人承擔(dān)，不得因此提出工程造價(jià)的調(diào)整。投標(biāo)價(jià)不得低于工程成本的規(guī)定，由于工程成本為投標(biāo)企業(yè)的個(gè)別成本，而且極難界定和舉證證明，實(shí)際可操作性并不強(qiáng)，容易產(chǎn)生各說各話，一個(gè)說低于成本，合同無效，一個(gè)說沒有證據(jù)或不認(rèn)可企業(yè)個(gè)別成本。至于按時(shí)辦理竣工結(jié)算的規(guī)定，則是承包人的理想，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中未按合同約定辦理竣工結(jié)算，甚至拖延決算的情形大量發(fā)生，也是訴訟高發(fā)原因。
（二） 《清單規(guī)范》的不足
1 、示范文本化傾向嚴(yán)重
《清單規(guī)范》中有大量條文涉對(duì)發(fā)承包雙方合同條款如何約定及履約的規(guī)定，還有爭議解決程序、工程造價(jià)的確定、結(jié)算、造價(jià)鑒定等，占整個(gè)條文數(shù)量超過三分之二。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工商總局以建市[2017]214號(hào)文發(fā)布《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）作為規(guī)范推薦使用，里面也涉及合同簽訂時(shí)相關(guān)條款如何約定，亦包括工程造價(jià)的確定、結(jié)算、爭議解決程序等。
從理論上來講，示范文本不是法律性的規(guī)定，是相關(guān)部門為更好地方便當(dāng)事人簽訂合同，提前擬訂的條款相對(duì)完備的合同文本，當(dāng)事人可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂或選擇性采納，提高簽訂合同效率，有很強(qiáng)的實(shí)用性。而《清單規(guī)范》被納入了國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，必須強(qiáng)制執(zhí)行，那么《清單規(guī)范》與《示范文本》的法律效力不在一個(gè)層次上，一個(gè)有法律約束力，一個(gè)是沒有法律約束力，《示范文本》的條款只有在當(dāng)事人據(jù)此簽訂了合同，才變?yōu)橛蟹杉s束力的合同條款。
盡管二者有上述區(qū)別，但《清單規(guī)范》的法律約束力并沒有很好的體現(xiàn)出來，某種程度上，與《示范文本》的作用無異。以合同價(jià)款調(diào)整來舉例來對(duì)比說明。
《清單規(guī)范》第9.1.1規(guī)定：“下列事項(xiàng)(但不限于)發(fā)生，發(fā)承包雙方應(yīng)當(dāng)按照合同約定調(diào)整合同價(jià)款”，列舉了一共15項(xiàng)可調(diào)整價(jià)款的內(nèi)容，包括法律法規(guī)變化、工程變更、工程量清單缺項(xiàng)、工程量偏差、物價(jià)變化提前竣工(趕工補(bǔ)償）、誤期賠償、索賠等。第9.1.4 規(guī)定：“發(fā)(承)包人應(yīng)在收到承(發(fā))包人合同價(jià)款調(diào)增(減)報(bào)告及相關(guān)資料之日起14天內(nèi)對(duì)其核實(shí)，予以確認(rèn)的應(yīng)書面通知承(發(fā))包人。當(dāng)有疑問時(shí)，應(yīng)向承(發(fā))包人提出協(xié)商意見。發(fā)(承)包人在收到合同價(jià)款調(diào)增(減)報(bào)告之日起14天內(nèi)未確認(rèn)也未提出協(xié)商意見的，應(yīng)視為承(發(fā))包人提交的合同價(jià)款調(diào)增(減)報(bào)告已被發(fā)(承)包人認(rèn)可。發(fā)(承)包人提出協(xié)商意見的，承(發(fā))包人應(yīng)在收到協(xié)商意見后的14天內(nèi)對(duì)其核實(shí)，予以確認(rèn)的應(yīng)書面通知發(fā)(承)包人。承(發(fā))包人在收到發(fā)(承)包人的協(xié)商意見后14天內(nèi)既不確認(rèn)也未提出不同意見的，應(yīng)視為發(fā)(承)包人提出的意見已被承(發(fā))包人認(rèn)可。”
《建設(shè)工程施工合同（示范文本2017）》通用條款第10.4.2：“變更估價(jià)程序。承包人應(yīng)在收到變更指示后14天內(nèi)，向監(jiān)理人提交變更估價(jià)申請(qǐng)。監(jiān)理人應(yīng)在收到承包人提交的變更估價(jià)申請(qǐng)后7天內(nèi)審查完畢并報(bào)送發(fā)包人，監(jiān)理人對(duì)變更估價(jià)申請(qǐng)有異議，通知承包人修改后重新提交。發(fā)包人應(yīng)在承包人提交變更估價(jià)申請(qǐng)后14天內(nèi)審批完畢。發(fā)包人逾期未完成審批或未提出異議的，視為認(rèn)可承包人提交的變更估價(jià)申請(qǐng)。”
《清單規(guī)范》與《示范文本》都有條款涉及合同價(jià)款調(diào)整以及調(diào)整的程序性規(guī)定，但《清單規(guī)范》的規(guī)定仍不會(huì)被得到執(zhí)行。原因在于： 其一，《清單規(guī)范》條文規(guī)定的調(diào)整合同價(jià)款的前提是“發(fā)承包雙方應(yīng)當(dāng)按照合同約定調(diào)整合同價(jià)款”，還是離不開當(dāng)事人的“合同約定”。其二，一方未在提出調(diào)增（減）報(bào)告14天內(nèi)回復(fù)，是否能按清單規(guī)范的規(guī)定確定該報(bào)告已被認(rèn)可？答案顯然沒那么簡單。還要看當(dāng)事人是否有其他不同的約定，當(dāng)事人的約定仍然優(yōu)先。這樣一來，《清單規(guī)范》第9.1.4條的作用，與《建設(shè)工程施工合同（示范文本2017）》通用條款第10.4.2的作用相同，并沒有因其是國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)而優(yōu)先適用?！肚鍐我?guī)范》中有相當(dāng)多的條文規(guī)定顯示出這種示范文本化傾向。
2 、與其他法律法規(guī)和部門規(guī)章、規(guī)范性文件重復(fù)
比如《清單規(guī)范》第9、10、11、12、13條規(guī)定的是合同價(jià)款調(diào)整、合同價(jià)款中期支付、竣工結(jié)算與支付、合同解除的價(jià)款結(jié)算與支付、合同價(jià)款爭議的解決等，而此類問題同時(shí)有《合同法》、《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）（二）》、《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》（住建部令第16號(hào)2014年2月1日起施行）、《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（財(cái)政部、建設(shè)部2004年10月20日發(fā)布的財(cái)建[2004]369號(hào)）等法律或規(guī)范性文件調(diào)整。
又比如，關(guān)于工程造價(jià)的鑒定，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）（二）》有相應(yīng)的規(guī)定、司法部還發(fā)布了《司法鑒定程序通則》（部令第132號(hào)，2016年5月1日起施行）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告第1667號(hào)2017年8月31日發(fā)布了國家推薦標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程造價(jià)鑒定規(guī)范》（GB/T51262-2017）。
關(guān)鍵問題是，《清單規(guī)范》在與其他法律法規(guī)等均有規(guī)定時(shí)，并不能作為優(yōu)先適用的規(guī)定，其作為國家標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性并不能得到體現(xiàn)和 落實(shí)。
3、條文合理性與可執(zhí)行性存疑
以《清單規(guī)范》第5.3 “投訴與處理”為例，該目錄項(xiàng)下，用九個(gè)條款（5.3.1-5.3.9）規(guī)定了投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)人公布的招標(biāo)控制價(jià)未按照本規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行編制的情形下，向招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)投訴的規(guī)定。內(nèi)容包括投訴書應(yīng)包括的內(nèi)容、工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)受理投訴條件、處理流程以及時(shí)限等。
事實(shí)上，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也對(duì)相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定：“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。”《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五章“投訴與處理”，用一個(gè)專章三個(gè)條款（60-62條），就投訴與處理進(jìn)行了規(guī)定。
《清單規(guī)范》第5.3.2規(guī)定了投訴書應(yīng)具備的內(nèi)容，規(guī)定投訴書必須包括投訴人與被投訴人的名稱、地址及有效聯(lián)系方式; 投訴的招標(biāo)工程名稱、具體事項(xiàng)及理由; 投訴依據(jù)及有關(guān)證明材料;相關(guān)的請(qǐng)求及主張。但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十條規(guī)定：“......投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。”對(duì)投訴的要求只限于有“明確的請(qǐng)求”和“必要的證明材料”二項(xiàng)。如果投訴人的投訴書符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，但沒有滿足《清單規(guī)范》的要求，行政機(jī)關(guān)能否以投訴書不滿足國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)為由拒收，是否會(huì)構(gòu)成消極行政不作為的違法行為？是否會(huì)激化矛盾？都不無疑問。
另外，《民事訴訟法》第一百二十一條規(guī)定了起訴狀應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容，但其第一百二十條也規(guī)定：“書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，并告知對(duì)方當(dāng)事人”，如果行政投訴的門檻比到法院訴訟還高的話，用國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定投訴和處理程序其合理性和可操作性值得商榷。
（三）不足的原因和修訂商榷
2017年5月全國人大常委會(huì)在修訂《標(biāo)準(zhǔn)化法》時(shí)所作的關(guān)于《標(biāo)準(zhǔn)化法（修訂草案）》的說明中指出，修訂該法的原因包括強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制定主體分散，范圍過寬，內(nèi)容交叉重復(fù)矛盾，要整合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，防止強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)過多過濫?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第十條規(guī)定：“對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。”
顯然，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制訂應(yīng)遵循前述法律修訂原則和立法本意，將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的范圍予以嚴(yán)格限定，對(duì)不涉及保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，不能將其納入國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，以避免國家標(biāo)準(zhǔn)的過多過濫。
但《清單規(guī)范》很多條款與示范合同文本雷同，與其他行政法律法規(guī)的內(nèi)容重疊，又難以起來國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的作用，沒有定準(zhǔn)位，也沒有慣徹《標(biāo)準(zhǔn)化法》的修訂原則。
涉及當(dāng)事人合同權(quán)利義務(wù)的條款，一來有合同法和相關(guān)司法解釋予以規(guī)范，二來屬市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體間自主確定和協(xié)商的事宜，用國家標(biāo)準(zhǔn)來予以規(guī)范，不僅目的難以達(dá)到，還與市場化、法制化方向不吻合。諸如工程預(yù)付款的時(shí)間、比例等，屬市場主體自行協(xié)商范疇，不需要用法律強(qiáng)制規(guī)定，更不需要以國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定，這樣會(huì)走到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上去。故有必要調(diào)整思維和理念，在今后再次修訂《清單規(guī)范》時(shí)，大幅度刪除其他法律和行政法規(guī)已有規(guī)定的內(nèi)容，聚焦強(qiáng)制性技術(shù)性規(guī)范本身，使《清單規(guī)范》更清晰、簡明和合理，發(fā)揮其本身應(yīng)有的作用。
成為第一個(gè)評(píng)論者