馬生忠與寧夏回族自治區(qū)

　　固原市人民政府行政批復(fù)、寧夏回族自治區(qū)固原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋

　　拆遷行政裁決案

　　【裁判摘要】

　　在一個(gè)行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政行為，或兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作出的同一個(gè)行政行為。在無法律規(guī)定的情況下，除非存在關(guān)聯(lián)事實(shí)等特殊情況及出于訴訟經(jīng)濟(jì)的便宜考慮，一般不得在同一個(gè)行政案件中將兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為列為被訴行政行為。

　　最高人民法院行政裁定書

　?。?019）最高法行終1 號

　　上訴人（原審起訴人）：馬生忠，男， 1954 年4 月11 日出生，回族，住寧夏回族自治區(qū)銀川市興慶區(qū)。

　　上訴人馬生忠因訴寧夏回族自治區(qū)固原市人民政府（以下簡稱固原市政府）行政批復(fù)、寧夏回族自治區(qū)固原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋拆遷行政裁決一案，不服寧夏回族自治區(qū)高級人民法院于2019 年1 月15日作出的（2019）寧行初1 號行政裁定，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審法院于 2018 年 10 月 12 日收到馬生忠以固原市政府為被告的起訴狀。經(jīng)該院釋明后，馬生忠于 2019 年 1 月 14 日變更起訴狀，增加原固原市建設(shè)局（現(xiàn)更名為固原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）為被告。馬生忠起訴稱，（一）固原市政府于 2003 年 3 月 18日出示《關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格及臨時(shí)安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（固政函〔2003〕3 號，以下簡稱3 號批復(fù)）中關(guān)于“房屋拆遷重置價(jià)”的行政批復(fù)行為，違反國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四條和《寧夏回族自治區(qū)城市房屋拆遷管理辦法》第二十七條的規(guī)定，在房屋拆遷評估中侵犯被拆遷人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給予認(rèn)定該行政行為違法。（二）被告屬于固原市2003 年、2006 年房屋征收部門，有權(quán)對該市房屋拆遷、安置補(bǔ)償制定措施，但在本案中以職權(quán)確定該市“房屋拆遷重置價(jià)”的3 號批復(fù)和《關(guān)于規(guī)范房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐ㄖ罚ü陶l(fā)〔2006〕83 號，以下簡稱 83 號通知），停止執(zhí)行該級人民政府常務(wù)會議討論通過并以第 5 號政府令公布的《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》規(guī)定的該市房屋拆遷補(bǔ)償方式，侵犯被拆遷人合法權(quán)益，其依法請求被告固原市政府予以賠償涉案被拆遷房屋自身補(bǔ)償金、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)用及因拆遷造成停業(yè)損失費(fèi)的各項(xiàng)主張，有充分的證據(jù)證明。故請求：1.判決確認(rèn)固原市政府于2003 年3月18 日批復(fù)該市“房屋拆遷重置價(jià)”的行政行為違法；2.判決撤銷原固原市建設(shè)局固建裁字〔2006〕第 02 號房屋拆遷裁決書（以下簡稱02 號拆遷裁決）的具體行為；3.判決確認(rèn)固原市政府于2006 年6 月15 日停止執(zhí)行該級人民政府第 5 號令部分內(nèi)容的行政行為違法；4.一并審查規(guī)范性文件，即83 號通知和固政發(fā)〔2007〕87 號通知（以下簡稱 87 號通知）；5.一并解決安置被拆遷人（原告）居住生活問題；6.判決被告予以賠償兩次拆除其國有土地上房屋總建筑面積422.69 平方米，曾經(jīng)未按規(guī)定補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)損失合計(jì)3 082 631.25 元；7.本案訴訟費(fèi)用由被告全部承擔(dān)。

　　原審法院認(rèn)為，當(dāng)事人向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)在法定期限內(nèi)主張權(quán)利。本案起訴人馬生忠相關(guān)房產(chǎn)的拆遷、安置事實(shí)及固原市政府、原固原市建設(shè)局相關(guān)行政行為均發(fā)生在 2008 年以前，涉案房產(chǎn)拆遷、安置過程中均有原固原市建設(shè)局作出的房屋拆遷裁決書和馬生忠與固原市市政公司簽訂的拆遷（安置）協(xié)議，且馬生忠已領(lǐng)取了相應(yīng)拆遷安置補(bǔ)償款，并不存在馬生忠對相關(guān)行政行為內(nèi)容不知曉的情形?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定：“ 行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２ 年。”起訴人馬生忠于 2018 年 10 月 12 日向人民法院提起訴訟，已經(jīng)超過了法律規(guī)定的起訴期限且無正當(dāng)理由。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第二款之規(guī)定，裁定對馬生忠的起訴不予立案。

　　馬生忠上訴稱，其起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條規(guī)定的起訴條件，原審法院不予立案確有錯誤。1. 本案被訴行為系固原市政府因征收房屋而作出的行政行為，被征收房屋屬于不動產(chǎn)， 因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年的，人民法院才不予受理。本案最初行政行為作出之日為2003 年3 月 18 日，其次為 2006 年 6 月 15 日，其于2018 年10 月12 日提起訴訟主張權(quán)利，并未超過期限。2. 原審法院在寧夏回族自治區(qū)人民檢察院對本案的起訴受理實(shí)行法律監(jiān)督中，才于2018 年10 月12 日接收行政起訴狀，但并未出具書面憑證。至送達(dá)裁定書之日前，未出具過行政案件受理通知書，更未告知合議庭組成人員。原審法院的案件處理程序違反《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定。3.原審法院既不立案，又不開庭審理，依職權(quán)主動適用訴訟時(shí)效的規(guī)定，違反《中華人民共和國民法總則》第一百九十三條之規(guī)定。故請求本院撤銷原審裁定，指令原審法院依法立案。

　　本院經(jīng)核查上訴人馬生忠在提起本案訴訟時(shí)提交的證據(jù)材料，其所提訴訟請求涉及的 3 號批復(fù)、02 號拆遷裁決、83 號通知、87 號通知的相關(guān)情況為：（一）3 號批復(fù)系固原市政府基于原固原市建設(shè)局呈報(bào)的《關(guān)于上報(bào)〈固原市房屋拆遷補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格及臨時(shí)安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)〉的請示》于 2003 年 3月 18 日對該局作出。該批復(fù)的主要內(nèi)容為：“一、房屋拆遷重置價(jià)（基準(zhǔn)價(jià)）：磚混樓房：500 元/平方米……二、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)為：居住用房：3 元/月·平方米……三、搬遷補(bǔ)助費(fèi)為：3 元/平方米”。（二）02 號拆遷裁決系原固原市建設(shè)局于 2006 年 9 月 1 日作出。該拆遷裁決載明的申請人為“固原市市政公司”，被申請人為“馬生忠”。該裁決另載明：“如當(dāng)事人對裁決不服的，可在接到裁決書之日起60 日內(nèi)申請行政復(fù)議或在接到裁決書之日起 3 個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴……”。（三）83 號通知系固原市政府于 2006 年6 月15 日對“各縣（區(qū)）人民政府，市政府各部門、直屬機(jī)構(gòu)，各事企業(yè)單位”作出。該通知關(guān)于修改調(diào)整固原市政府第 5 號令的部分內(nèi)容為：“停止執(zhí)行固原市人民政府第5 號令公布的《固原市城市房屋拆遷管理暫行辦法》中的第十八條……的規(guī)定， 調(diào)整為‘拆遷補(bǔ)償安置的方式只實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換（等價(jià)值調(diào)換）’；停止執(zhí)行第十九條……的規(guī)定，調(diào)整為‘按重置價(jià)由有資質(zhì)的房屋評估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估’；停止執(zhí)行第二十一條……的規(guī)定?！保ㄋ模?7 號通知的名稱為《關(guān)于停止執(zhí)行固原市人民政府〈關(guān)于規(guī)范房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐ㄖ档耐ㄖ?。該通知系固原市政府?2007 年 7 月 27 日對“各縣（區(qū)）人民政府，市直各有關(guān)單位”作出。該通知的主要內(nèi)容為：“一、停止執(zhí)行固原市人民政府《關(guān)于規(guī)范房屋拆遷補(bǔ)償?shù)耐?知》（固政發(fā)〔2006〕83 號）。二、關(guān)于固原城市規(guī)劃區(qū)征收集體土地地上附著物的原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不變，另行公布。三、本通知自發(fā)布之日起執(zhí)行?！?/p>

　　本院認(rèn)為，對于上訴人馬生忠提出的起訴，原審法院以《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第二款為據(jù)裁定不予立案，本案的核心爭議為上訴人提出的起訴是否符合法定起訴條件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請求”便是法定起訴條件之一。通常認(rèn)為，“有具體的訴訟請求”主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構(gòu)成人民法院進(jìn)行合法性審查的對象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。在一個(gè)行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政行為，或兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作出的同一個(gè)行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時(shí)可以提出多項(xiàng)具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎(chǔ)的被訴行政行為卻須只有一個(gè)。此即通常所謂的“一行為一訴”的行政訴訟立案受理原則。不同行政行為的作出主體不同，所依據(jù)的行政實(shí)體和程序法律存在差別，所基于的事實(shí)有異，人民法院進(jìn)行合法性審查的范圍、內(nèi)容、強(qiáng)度等亦不完全一致。若在一個(gè)行政案件中同時(shí)對兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為提出起訴，則不僅不利于行政機(jī)關(guān)有效應(yīng)訴，而且勢必對人民法院聚焦被訴行政行為，歸納爭議焦點(diǎn)，組織舉證質(zhì)證，認(rèn)定案件事實(shí)，安排法庭辯論，準(zhǔn)確適用法律，作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產(chǎn)生阻礙，進(jìn)而影響到行政案件的公正、及時(shí)審理及保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的審判職能作用發(fā)揮，還無益于有針對性地促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。該原則實(shí)為行政訴訟規(guī)律使然?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款關(guān)于共同作出同一行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告的規(guī)定及第二十七條關(guān)于因同一行政行為產(chǎn)生的必要共同訴訟的規(guī)定就典型地體現(xiàn)了這一原則。在無法律規(guī)定的情況下， 除非存在關(guān)聯(lián)事實(shí)等特殊情況及出于訴訟經(jīng)濟(jì)的便宜考慮，一般不得在一個(gè)行政案件中將兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為列為被訴行政行為?！吨腥A人民共和國行政訴訟 法》第二十六條第二款關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，原行政行為機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的規(guī)定是一種非常例外的行政訴訟制度設(shè)置。即便如此，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十五條第一款的規(guī)定，原行政行為的合法性仍是審查的重心， 復(fù)議決定的合法性只是一并予以審查。另需注意的是，《中華人民共和國行政訴訟 法》第二十七條關(guān)于因同類行政行為產(chǎn)生的普通共同訴訟的規(guī)定只是對相互獨(dú)立的兩個(gè)及兩個(gè)以上行政案件的合并審理，而非同一個(gè)行政案件。本案中，上訴人提出的前六項(xiàng)訴訟請求系對多個(gè)行為提出起訴，明顯有違該原則，構(gòu)成訴訟請求不具體。但依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第三款的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的指導(dǎo)和釋明，以便協(xié)助訴訟能力不足的公民、法人或其他組織在一個(gè)行政案件中恰當(dāng)確定一個(gè)被訴行政行為。原審裁定未顯示原審法院進(jìn)行了相關(guān)指導(dǎo)和釋明，有欠妥當(dāng)，但從接下來對上訴人所提訴訟請求逐項(xiàng)分析的情況看，此種欠妥并未影響到上訴人訴權(quán)的依法合理行使。

　　第一項(xiàng)和第三項(xiàng)訴訟請求系針對 3 號批復(fù)和83 號通知提出起訴。從本院核查的情況看，3 號批復(fù)和83 號通知是固原市政府對相關(guān)單位作出的內(nèi)部批復(fù)，并未直接對特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律效果，不屬于可訴的行政行為。第二項(xiàng)訴訟請求涉及原固原市建設(shè)局作出的 02 號拆遷裁決。從本院核查的情況看，原固原市建設(shè)局于 2006 年 9 月 1 日作出該拆遷裁決時(shí)告知了訴權(quán)和起訴期限。上訴人對該拆遷裁決提出起訴已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)時(shí)有效的、修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條關(guān)于三個(gè)月的起訴期限的規(guī)定，且其提交的證據(jù)材料未顯示存在超過法定起訴期限的正當(dāng)理由。由于上訴人已知道該拆遷裁決的內(nèi)容，其提出的適用二十年的最長訴訟保護(hù)期限的主張不能成立。訴訟時(shí)效是民事實(shí)體法的規(guī)定，起訴期限則是《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定。在法定期限內(nèi)提起訴訟為法定起訴條件之一，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動審查。原審裁定系以上訴人提起本案訴訟超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由為由，而非上訴人主張的適用了訴訟時(shí)效的規(guī)定，故上訴人所提原審法院違反《中華人民共和國民法總則》第一百九十三條規(guī)定的主張亦不成立。第四項(xiàng)訴訟請求涉及《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款關(guān)于行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件的規(guī)定。但進(jìn)行該種附帶審查的前提條件之一是對行政行為的起訴已符合法定起訴條件。若對行政行為的起訴尚不成立，則對規(guī)范性文件的附帶審查也就無所依附。上訴人請求審查 83 號通知和 87 號通知即是此種情形。且上訴人對83 號通知同時(shí)提出起訴和請求進(jìn)行規(guī)范性文件審查，顯然有違法律規(guī)定。關(guān)于第五項(xiàng)訴訟請求，上訴人提交的 02 號拆遷裁決、拆遷協(xié)議等證據(jù)材料顯示，其為被拆遷人，對其承擔(dān)補(bǔ)償安置義務(wù)的是拆遷人固原市市政公司。無論是固原市政府，還是原固原市建設(shè)局，均非拆遷人，亦不存在上訴人上訴所稱固原市政府因征收房屋而作出行政行為的情況， 且對于原審法院所作上訴人已領(lǐng)取相應(yīng)拆遷安置補(bǔ)償款的認(rèn)定，上訴人在向本院上訴中未予否定，故上訴人請求一并解決安置其居住生活問題顯然缺乏事實(shí)根據(jù)。第六項(xiàng)訴訟請求為行政賠償訴訟請求。依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規(guī)定，存在違法的行政行為是公民、法人或其他組織就其財(cái)產(chǎn)權(quán)所受損害獲得行政賠償?shù)幕厩疤?。上訴人訴請賠償兩次拆除其國有土地上房屋對其造成的損失，但并未提交證據(jù)證明固原市政府、原固原市建設(shè)局作出了拆除其房屋的行為，其提交的證據(jù)材料亦難以證明該二機(jī)關(guān)存在拆除其房屋的可能性或是存在該二機(jī)關(guān)依法應(yīng)對其他主體拆除其房屋承擔(dān)法律責(zé)任的可能性，故上訴人所提該項(xiàng)訴訟請求明顯不具備基礎(chǔ)。因此，就上訴人所提六項(xiàng)訴訟請求單個(gè)而論，亦均不符合法定起訴條件。上訴人還稱，原審法院存在違反《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條規(guī)定的情況。原審法院接到上訴人提交的起訴狀后已進(jìn)行了審查，且作出不予立案裁定，再結(jié)合對上訴人所提訴訟請求的上述分析，故即使上訴人所稱屬實(shí)，該有待依法予以完善之處也未對上訴人訴權(quán)的依法合理行使產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，也難以證明其提起本案訴訟符合法定起訴條件。

　　綜上，上訴人馬生忠提出的起訴不符合法定起訴條件，本院對其上訴請求不予支持。原審法院籠統(tǒng)地以超過法定起訴期限為由裁定駁回上訴人的起訴，認(rèn)定事實(shí)及適用法律存在瑕疵，但結(jié)果正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)、第一百零一條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第三百三十四條之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回上訴，維持原裁定。本裁定為終審裁定。

　　審? 判? 長? ?駱? ? ?電

　　審? 判? 員? 李 緯 華

　　審? 判? 員? ?劉? ? 平

　　二 O 一 九 年 四 月 三 十 日

　　法? 官? 助? 理? ?易? ? 旺

書? 記? 員? ?趙? ? 貝